I SA/Wa 863/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po wznowieniu postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty G. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r., stwierdzającą, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., orzekająca o zwrocie na rzecz K. B. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] m2, wydana została z naruszeniem prawa oraz orzekającej od odstąpienia od uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz K. B. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] m2 (dawniej działka nr [...]), nabytej przez skarb Państwa w drodze aktu notarialnego z dnia [...] 1981 r. w trybie art. 6 ustawy z 13 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie Starosta [...] na wniosek [...] S. A. postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. wznowił postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zakończonej decyzja nr [...] z [...] czerwca 2006 roku. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustalił, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzją nr [...] z [...] grudnia 1975 r. pod rozbudowę [...]. Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawach zwrotów nieruchomości przepisami art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, jeżeli stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, czyli w sytuacji gdy w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto realizacji tego celu lub nie zrealizowano go pomimo upływu 10 lat. Ze znajdującego się w materiale dowodowym protokołu z oględzin , przeprowadzonych w dniu [...] marca 2006 r. wynika, iż działka nr [...] jest niezabudowana, ogrodzona [...]. W głębi ww. działki znajduje się [...]. Jednocześnie K. B. oświadczył, iż stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie od dnia jej nabycia przez Skarb Państwa. Ustaleń dokonanych przez organ i instancji wynika, iż od dnia nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości pod rozbudowę [...] nie poczyniono żadnych prac inwestycyjnych wskazujących na rozpoczęcie realizacji planowanego celu publicznego. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stała się zbędna na cel jej nabycia, co w konsekwencji zobowiązuje organ administracyjny do orzeczenia o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz spadkobiercy poprzednich właścicieli. W uzasadnieniu wskazano również, że w sytuacji wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdy nie miała ona wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, organ obowiązany jest wydać decyzję w trybie art. 151 § 2 kpa, a więc nie uchylając decyzji dotychczasowej stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosły [...] S. A. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów Działu II rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153) wynika, że jeżeli wystąpią określone prawem zdarzenia, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną podlega wznowieniu - organ administracyjny wydaje wówczas postanowienie o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.). Między innymi wznowienie postępowania następuje wtedy, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 k.p.a.). Jednocześnie z art. 151 § 1 k.p.a. (w związku z art. 149 § 2 k.p.a.) wynika, że w toku wznowionego postępowania organ orzekający ma obowiązek przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Obowiązek przeprowadzenia we wskazanym zakresie istnieje również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu - mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji oparta na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może mieć miejsce po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, gdyż wtedy dopiero można ocenić, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji (zob. Z. Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa - Poznań 1987 r.). Inaczej mówiąc - dopiero po przeprowadzeniu wznowionego postępowania można wypowiedzieć się co do dalszych losów zaskarżonej decyzji. W sytuacji zaś, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, by stwierdzić, czy mimo tego organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, praca zbiorowa pod redakcją J. Borkowskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989 r.). Z akt sprawy wynika, że po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., Starosta [...] w decyzji z dnia [...] października 2007 r. stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r., orzekająca o zwrocie na rzecz K. B. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale pomimo to odmówił uchylenia tejże decyzji z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W ocenie sądu wydanie decyzji z dnia [...] października 2007 r. nastąpiło - wbrew art. 149 § 2 k.p.a. - bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy. Z tej też przyczyny nie można zaakceptować decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję organu orzekającego I instancji. Według organów administracyjnych przeszkodą do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku jest okoliczność, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 objęta została decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji – rozbudowy [...] na terenie położonym w rejonie ulic [...], i terenach [...], oznaczonym na mapie nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że nieruchomość powyższa nie została zagospodarowana zgodnie z celem, w którym została nabyta. Ustalono to na podstawie oględzin nieruchomości w dniu [...] marca 2006 roku , podczas których ustalono iż działka nr [...] jest niezabudowana, ogrodzona [...], na działce znajduje się [...]. Te ustalenia , zdaniem organu wskazują , że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nie został zrealizowany. Takie stanowisko nasuwa poważne zastrzeżenia, gdyż zostało wyrażone bez należytego zbadania sprawy, w szczególności bez rozważenia twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez skarżącego. Skarżący zaś przedstawiając swoje stanowisko w sprawie utrzymywał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 stanowi strefę ochronną dla [...]. Na dowód czego przedstawił decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji rozbudowy [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. nr [...]. W pkt 7 tej decyzji jako warunek zatwierdzenie planu realizacyjnego – ogólnego wskazano opracowanie projektu [...] wraz z projektem zagospodarowania strefy ochronnej i złożenie do akceptacji w tutejszym wydziale w terminie do [...] grudnia 1981 r. Również w wytycznych urbanistycznych zawartych w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1969 r. dotyczącej rozbudowy [...] wskazano, że [...] zobowiązany jest do opracowania zasięgu stref ochronnych będących podstawą do wydania lokalizacji na zagospodarowanie strefy. Także w decyzji z dnia [...] grudnia 1975 roku nr [...] wskazano, że kompleksowe wytyczne urbanistyczne inwestor otrzyma po uzyskaniu opinii [...] w zakresie ochrony środowiska i po określeniu strefy ochronnej dla projektowanej rozbudowy [...]. Twierdzenia skarżącego i złożone przez niego dokumenty należy uznać za bardzo ważne dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie było podstaw do ich pominięcia. W szczególności twierdzenia te i wnioski zobowiązywały organy orzekające do ustosunkowania się do nich. Natomiast organy orzekające uznały jedynie na podstawie oględzin, które miały miejsce w dniu [...] marca 2006 r. ( czyli w postępowaniu prowadzonym bez udziału skarżącego), że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W takiej zaś sytuacji nie można wykluczyć, że przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy spowodowałoby wydanie innej decyzji niż decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. Przy ustaleniu bowiem, że przedmiotowa działka przeznaczona została w ramach inwestycji wyłącznie na pas ochronny [...], za chybione należy uznać stanowisko organu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji zaś, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można zasadnie twierdzić, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Tak więc oceniając decyzje organów orzekających trzeba zaakcentować, że nie miały one dostatecznych przesłanek dla przyjętego ustalenia, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama decyzja. Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że błędna wykładnia art. 146 § 2 k.p.a. przyjęta przez organy orzekające doprowadziła do wydania przez nie decyzji naruszających w sposób istotny wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i procesowego. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że zarówno akta administracyjne, jak i wydana decyzja organu II instancji, pozwalają na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie brak jest dokonania przez ten organ rzetelnej, obiektywnej i dokładnej analizy pod kątem przywołanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoduje to, że decyzja Wojewody [...], oraz decyzja ja poprzedzającą zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz naruszeniem art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dołączyć do akt sprawy stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 roku o lokalizacji inwestycji, szkic sytuacyjny nr [...] oraz ustalić czy działka nr [...] (poprzednio [...]) znajdowała się na terenie objętym decyzją lokalizacyjną. Poza tym zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącego oraz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy działka nr [...] została wykorzystana, zgodnie z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.