I SA/Wa 863/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] września 1987 r. nr [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na teren nieruchomości – w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] położonej w [...] , obrębie [...]. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1987 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z [...] maja 1987 r. ustalił lokalizację inwestycji budowy napowietrznej linii dwutorowej [...] w gabarytach [...] relacji [...] na terenie [...] i gminy [...]. Decyzją z [...] września 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 75 ust. 1, 77 ust.1 i 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dalej: "u.g.g.", zezwolił Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na teren nieruchomości położonych w obrębie [...] i wsi [...] – gm. [...], w celu budowy ww. linii napowietrznej. W decyzji nie podano, o które konkretnie nieruchomości chodzi. Wskazano natomiast, że inwestycja ma być realizowana m.in. na podstawie dokumentacji z uzgodnień z właścicielami nieruchomości, na których zaprojektowana była linia. Ze znajdującego się w aktach wykazu właścicieli i użytkowników gruntów, nad którymi miał przebiegać linia energetyczna (sporządzonego w trakcie przygotowań do inwestycji) wynika, że miała być ona prowadzona m.in. nad działką nr [...] w [...], gdzie jako właściciela wykazywano W. F.. Działka ta, stanowiła w rzeczywistości własność małżonków – W. i S.F., którzy nabyli ją na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1978 r, zmienionego decyzją Głównego Geodety Wojewódzkiego w [...] z [...] marca 1990 r. W wyniku późniejszych podziałów z działki tej wydzielona została obecna działka nr [...], w obrębie [...], która w efekcie dziedziczenia po byłych właścicielach stanowi własność: L.F., S. F., J. K., J.K., E.S., M.G.. Na działce tej w ramach realizacji wspomnianej inwestycji posadowiono za zgodą S. F. słup energetyczny nr [...] (tzw. słup [...]). Aktualni właściciele działki nr [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa i niewykonalność. Podnosili mianowicie, że wydana została wobec osoby nieżyjącej, tj. W. F., który zmarł [...] marca 1987 r., przy jednoczesnym braku uzyskania od jego spadkobierców stanowiska w przedmiocie zgody na zajęcie nieruchomości oraz przy pominięciu stron. Zwracali przy tym uwagę, że nie wskazuje ona konkretnych nieruchomości, których dotyczy. W efekcie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] w części odnoszącej się do działki nr [...], nie dopatrując się by była ona obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , w tym wadami wskazywanymi przez wnioskodawców. Organy uznały, że wnioskodawcy są uprawnionymi do wszczęcia postępowania nadzorczego, z uwagi na przynależny im tytuł prawny do nieruchomości, na której inwestycja została zrealizowana. Dokonując natomiast oceny legalności kwestionowanej decyzji podnosiły, że wydana ona została przez organ właściwy w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 u.g.g. jest nim terenowy organ administracji państwowej. W miastach liczących poniżej 50 tysięcy mieszkańców (a takim jest Blachownia), w myśl art. 125 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych (Dz.U. nr 41, poz. 185 ze zm.) był nim naczelnik miasta lub gminy. Przedmiotowa nieruchomość zaś, wedle organów, zlokalizowana miała być na terenie [...] Nie podzieliły jednocześnie zarzutu, że decyzja skierowana została do nieżyjącego W. F.. Nie potwierdza tego bowiem treść jej rozdzielnika. Fakt, natomiast jego śmierci i brak przeprowadzenia postępowania spadkowego, uniemożliwiał uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości od jego spadkobierców. Tym samym spełniona została przesłanka warunkująca wydanie decyzji, związana z brakiem zgody na inwestycję wyrażonej przez właścicieli (art. 79 u.g.g.). Wobec zarzutu niewskazania w decyzji konkretnych nieruchomości objętych zezwoleniem, zwracały uwagę, że wydawana ona została na podstawie art. 75 ust. 1 u.g.g., a tym samym musiała być zgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji. Ta natomiast określała przedmiot przedsięwzięcia jak również szczegółową jego lokalizację. Integralną przy tym jej częścią był projekt techniczny wraz z częścią opisową i graficzną oraz uzgodnienia. Z dokumentów tych wynika, że planowana inwestycja obejmowała również dawną działkę nr 202/3. Z kolei zarzut trwałej niewykonalności decyzji, w ocenie organu wojewódzkiego, jest o tyle nie trafny, że inwestycja, do której się ona odnosi, została zrealizowana. W kwestii zaś pominięcia stron w toku postępowania, zwracano uwagę, że taka okoliczność może świadczyć o ewentualnym zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie wadzie rażącego naruszenia prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. K., L. F., S. F., J.K., E.S. i M. G., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 i art. 79 u g.g. poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] września 1987 r., podczas gdy ta wydana została z rażącym naruszeniem ww. przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z czym wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualne uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z 15 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. F., S.F., J. K., E. S. i M.G. Tym samym do rozpatrzenia pozostała skarga J. K., w wyniku rozpoznania której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] września 1987 r. zezwalająca Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na teren nieruchomości położonych w obrębie [...] i we wsi [...] – gm. [...], w celu budowy linii napowietrznej [...]. Przy czym kontrola w ramach postępowania nieważnościowego owej decyzji obejmowała tę jej część, która miała dotyczyć aktualnej działki nr [...] zlokalizowanej w [...], obrębie [...], a wydzielonej z dawnej działki nr [...]. Wobec tak zdefiniowanego przedmiotu postępowania objętego zaskarżoną decyzją, kluczowe dla oceny jej legalności było ustalenie, czy istotnie kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] swoim zakresem obejmuje ww. działkę. Poza sporem jest bowiem, że w literalnej treści nie wskazuje ona konkretnych nieruchomości, których dotyczy, a jedynie odwołuje się w sposób ogólny do dokumentacji z uzgodnień z właścicielami nieruchomości, na których Zakład Energetyczny w [...] zaprojektował budowę napowietrznej linii energetycznej. Na bazie tej dokumentacji - stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowy linii napowietrznej dwutorowej [...] w gabarytach [...] relacji [...], gdzie w wykazie właścicieli wymieniony był W. F. z przyporządkowaną do niego działką nr [...] - organy przyjęły, że decyzją Naczelnika Miast i Gminy [...] objęto także tę nieruchomość. Założenie to w okolicznościach faktycznych sprawy uznać jednak należy za dowolne. Uszło bowiem uwadze organów, że powyższy wykaz dotyczy nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż całej planowanej trasy linii energetycznej. Ta zaś poza terenami gminy [...] przebiegać miała także przez tereny znajdujące się w granicach miasta [...] . Tymczasem decyzja Naczelnika Miast i Gminy [...] jak wynika wprost z jej tenoru, zezwalała na wejście na teren nieruchomości zlokalizowanych li tylko w obszarze miasta oraz gminy [...] ("obręb [...] m. [...]i wieś [...] gm. [...]"). Nie obejmowała zatem nieruchomości położonych poza jej granicami. Z akt sporawy nie wynika natomiast by kiedykolwiek dawna osada [...] (na terenie której znajdowała się działka nr [...]) wchodziła w skład gminy [...]. Jednocześnie Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że z dniem 1 stycznia 1977 r. osada ta włączona została do miasta [...] na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 1976 r. w sprawie zmiany granic niektórych miast w województwach bielskim, częstochowskim, kaliskim, przemyskim, skierniewickim i szczecińskim (Dz.U. Nr 41, poz, 245) i obecnie stanowi jego dzielnicę: [...]. Brak jednocześnie dowodów na to, by po 1977 r. doszło na tym terenie do istotnych zmian granic poszczególnych gmin, zwłaszcza w sposób uzasadniający wnioskowanie, że 30 września 1987 r. obszar obejmujący aktualną działkę nr [...] znajdował się na ternie administracyjnie przynależącym do miasta lub gminy [...]. Dowodów na lokalizację w granicach tej gminy przedmiotowej działki organy prowadzące postępowanie nadzorcze zresztą nie przywołują. Jedynie przy okazji badania właściwości organu wydającego decyzję zezwalającą na wejście na nieruchomość, sformułowały bez jakiegokolwiek uzasadnienia stanowisko o położeniu jej "na terenie [...]" (vide str. 4 uzasadnienia decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju, a także str. 3 uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r.). Powyższe oznacza, że zarówno organ pierwszej instancji jak i Minister nie wyjaśnili w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy niezbędnych do jej załatwienia, naruszając tym samym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spaw przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. To zaś prowadzić musi do uchylenia podjętych w tych uwarunkowaniach decyzji. Konsekwencją bowiem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego było co najmniej przedwczesne przystąpienie do merytorycznej kontroli legalności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gmin [...] w części dotyczącej działki nr [...]. W tak zakreślonych granicach przedmiotowych postępowanie nadzorcze mogło być wszak przeprowadzone jedynie w warunkach wykazania, że w stosunku do ww. nieruchomości w decyzji orzekano, czego w tym wypadku zabrakło. Wówczas także osoby, powołujące się na przynależy im tytuł prawno-rzeczowy do działki nr [...], mogłyby dopiero skutecznie domagać się uruchomienia względem decyzji z 1987 r. postępowania nieważnościowego. Jak bowiem stanowi art. 157 § 2 k.p.a., o ile postępowanie takie nie jest wszczynane z urzędu, może być zainicjowane wyłącznie na wniosek podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest natomiast, ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sytuacja zaś wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji (w całości lub części) przez podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku ona nie dotyczy, prowadzić winna do odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), a jeżeli już do wszczęcia doszło, do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ze względu na powyższe wady postępowania bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. w zw. z art. 75 ust. 1 i art. 79 u.g.g. Do czasu bowiem ustalenia, czy w ogóle w odniesieniu do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z wniosku właścicieli działki nr [...] może być przeprowadzone postępowanie nadzorcze, byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpoznając ponownie sprawę organ przede wszystkim ustali na obszarze jakiej gminy w dacie [...] września 1987 r., zlokalizowany był teren nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]. W dalszej zaś kolejności dokona oceny legitymacji inicjatorów postępowania i w zależności od poczynionych w tym kontekście ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.