I SA/Wa 864/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. L., E. K., M. C., M. M. i W. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie oddala skargę. W. L., E. K., M. C., M. M. i W. C. złożyli skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2012 r. znak [...], w którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] o pozytywnej ocenie spełnienia wymogów zawartych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej "ustawa zabużańska"). Skarżący kwestionowali zasadność i celowość wzywania do dołączenia do wniosku operatów szacunkowych, z których jeden będzie określał wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast drugi będzie określał wartość nabytego prawa własności gospodarstwa rolnego w miejscowości G., w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa wnosił o oddalenie skargi w całości. M. C., M. M., W. C., E. K. i W. L. w ustawowym terminie wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. D. nieruchomości w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie dowodów zgromadzonym w sprawie Wojewoda [...] ustalił, że nieruchomość pozostawiona przez F. D. stanowiła gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni [...] ha, wraz z zabudowaniami: budynkiem mieszkalnym o kubaturze [...] m3, drewnianym, krytym dachówką, rok budowy [...] oraz stajnią o kubaturze [...] m3, drewnianą, krytą dachówką, rok budowy [...]. Wojewoda [...] wskazał również, iż z oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że L. D. (mąż F. D.) jako repatriant, w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w miejscowości S., na podstawie aktu nadania z dnia [...] września 1947 r. nr [...] oraz orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] grudnia 1965 r. nabył prawo własności nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości G., gmina T., powiat [...]. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez F. D. w miejscowości S., spełnia wymogi określone w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz wezwał do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz dołączenia do wniosku operatów szacunkowych, z których jeden będzie określał wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości S., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast drugi będzie określał wartość nabytego prawa własności gospodarstwa rolnego w miejscowości G., w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty. Organ pierwszej instancji pouczył również strony postępowania, iż na przedmiotowe postanowienie nie przysługuje zażalenie, może być zaskarżone wyłącznie w odwołaniu od decyzji, wydanej w jego następstwie. Wojewoda [...] wskazał również, iż niedopełnienie obowiązku, o którym mowa wyżej, tj. brak przedłożenia operatów szacunkowych w ciągu 6 miesięcy od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia będzie skutkował wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożyli zażalenie W. L., M. C., E. K., M. M. i W. C. Minister Skarbu Państwa w wyniku rozpoznawanego zażalenia wskazał, że zgodnie z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego: Postanowienie, na które nie służy zażalenie można skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 144 Kpa: W sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 Kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na postanowienie wydane przez organ wojewódzki na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zażalenie nie przysługuje, ponieważ przepis ten o tym nie wspomina. Postanowienie takie, jest więc ostateczne i nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie z treścią art. 142 Kpa, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, o czym W. L., M. C., E. K., M. M. i W. C. zostali pouczeni przez Wojewodę [...] w treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. Jednocześnie Minister Skarbu Państwa poinformował strony postępowania, iż niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia Wojewody [...] w sprawie pozytywnej oceny spełnienia wymogów zawartych w ustawie zabużańskiej, nie zamyka drogi do kwestionowania treści tego postanowienia, jednakże dopuszczalne jest to dopiero w odwołaniu od decyzji, wydanej w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wskazują komentatorzy (A.Wróbel, komentarz aktualizowany do art.141 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX Omega) podstawy wniesienia zażalenia są skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania nie tylko dlatego, że pierwszy z wymienionych środków zaskarżenia służy na postanowienia, zaś drugi przysługuje od decyzji, lecz przede wszystkim dlatego, że odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 Kpa), zaś zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zatem o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., II SA 1434/97, LEX nr 41281: "Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 k.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji"). Ograniczenie prawa zaskarżania postanowień w drodze zażalenia uzasadniane jest w piśmiennictwie następująco: "Postanowienie jest to (w zasadzie) orzeczenie, które dotyczy nie załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie. Postanowienia przyczyniają się do osiągnięcia celu postępowania, ale nie są jego celem (np. postanowienie o dokonaniu oględzin). Gdybyśmy przyjęli, że od każdego postanowienia stronie przysługuje środek prawny, którego wniesienie wstrzymuje wykonanie postanowienia, postępowanie mogłoby być tylekroć przez stronę wstrzymane, ilekroć organ wydałby postanowienie w toku postępowania" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 244-245). Do wskazanej wyżej kategorii postanowień niezaskarżalnych należy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], w którym Wojewoda [...] uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez F. D. w miejscowości S., spełnia wymogi określone w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej oraz wezwał do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz dołączenia do wniosku operatów szacunkowych, z których jeden będzie określał wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast drugi będzie określał wartość nabytego prawa własności gospodarstwa rolnego w miejscowości G., w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty. Zgodnie z treścią art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Postanowienie, na które nie służy zażalenie można skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść jedynie w odwołaniu od decyzji. Natomiast organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Postanowienia obu organów odpowiadały zatem prawu a wykładnia przepisów w nich przedstawiona nie budziła wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.