I SA/Wa 865/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Chaciński, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. K. i R. K. solidarnie kwotę 244 (dwieście czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. i R. K. od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na skutek jej podziału, utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent [...] ustalił E. K. i R. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na wniosek właścicieli nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], Prezydent [...] - decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. (stała się ostateczna w dniu 19 czerwca 2014 r.) - zatwierdził jej podział na działki o nr [...] z obrębu [...]. Powołując się na art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji wyjaśniał, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, organ wykonawczy gminy może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 1 października 2014 r., sporządzonego na zlecenie organu, ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosi [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o [...] zł. Przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości na skutek jej podziału opłata adiacencka ustalona została w wysokości [...] zl. Ww. stawka procentowa w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości ustalona została uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Do zgłoszonych pismami E. i R. K. zastrzeżeń do ww. operatu szacunkowego ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy pismami z dnia 5 stycznia 2015 r. i z dnia 2 lutego 2015 r. Zdaniem organu wyjaśnienia rzeczoznawcy są wyczerpujące, a operat od strony formalnej został wykonany prawidłowo. Ponadto organ poinformował strony o możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego; w zakreślonym terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma organu strony nie poinformowały o wystąpieniu do ww. organizacji celem wydania takiej opinii. Dlatego też organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w ww. wysokości. Od decyzji tej odwołali się E. i R. K., kwestionując prawidłowość dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołujących się organ I instancji rozpoznając niniejszą sprawę naruszył zarówno przepisy prawa materialnego (m.in. art. 4 pkt 16. art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jaki przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że: Podstawę prawną do ustalania opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zawiera art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), który stanowi: Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela łub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustała rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lal od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la. art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z powołanych wyżej przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Dowodem zaś potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości, stosownie do postanowień art. 146 ust. 1a cyt. ustawy, jest opinia rzeczoznawcy majątkowego (Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości). Z kolei z mocy art. 156 ust. 1 cyt. ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie wartości (przed i po podziale) przedmiotowej nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym z dnia 1 października 2014 r. sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem oszacowano w nim na kwotę [...] zł. natomiast po jej podziale na kwotę [...] zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % daje kwotę [...] zł. Stawka 30 % została ustalona przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalonej w ww. operacie wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Zdaniem organu operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami cyt. ustawy (Działu IV) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Dokonując zatem oceny pod względem formalnym (odnośnie jego zgodności z przepisami ww. aktów prawnych), a tylko w takim zakresie jest władny, organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania jego prawidłowości, a co za tym idzie nie znalazł podstaw do odmówienia mu mocy dowodowej w niniejszej sprawie. Natomiast stosownie do postanowień art. 81 k.p.a. – odwołujący się mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Tym samym spełniony został wymóg określony tym przepisem. Odnośnie zaś zgłoszonych przez odwołujących się zastrzeżeń do ww. operatu szacunkowego organ wyjaśnił, że to nie organ powinien się do nich ustosunkowywać, ale w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy. Organ dokonuje oceny wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego uwzględniając obowiązujące go przy sporządzaniu operatu szacunkowego ww. przepisy prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał takiej oceny i uznał, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są wyczerpujące. Również organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych wyjaśnień. Nie jest obowiązkiem organu wbrew twierdzeniom odwołujących się zwracanie się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w szczególności w sytuacji, gdy organ nie kwestionuje jego prawidłowości. Z takiej możliwości skorzystać mogli odwołujący się o czym poinformował ich organ I instancji przed wydaniem decyzji. Poza tym, jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu dokonującego ustalenia opłaty adiacenckiej, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na jej zlecenie. Odwołujący się takiego dowodu nie przedstawili. Odwołujący się dowodu takiego nie przedłożyli również w postępowaniu odwoławczym i nie wnieśli o przeprowadzenie takiego dowodu w tym postępowaniu. Jednak nawet w przypadku złożenia takiego wniosku, gdy operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu I instancji spełnia wymogi formalne, należy przyjąć, iż okoliczność stanowiąca przedmiot tego dowodu (wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem) została bezspornie udowodniona. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i R. K. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn"') przez niewłaściwe niezastosowanie przepisu i wydanie decyzji w oparciu o nieważny operat, którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania tego przepisu i dokonania aktualizacji operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. 2) art. 7, 136 kpa oraz art. 77 §1 zw. z art. 140 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na brak przeprowadzenia przez SKO dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. brak potwierdzenia przez organ aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, 3) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że: a) organ administracyjny jest zwolniony z kontroli prawidłowości wszystkich czynności szacunkowych dokonanych przez rzeczoznawcę, podczas gdy organ administracyjny rozstrzygający sprawę powinien dokonać takiej kontroli (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12.02.2008 r., sygn. akt II SA/Łd/770/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 07 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 895/1), co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, b) skarżący nie przedstawili innego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, gdyż wnosili o załączenie do akt postępowania I instancji operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. R. do postępowania znak: [...] toczącego się w Urzędzie [...] Dzielnicy [...] i załączyli do akt ten operat, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, 4) art. 4 pkt 16 ugn i § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego") poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, iż: nieruchomości przyjęte do analizy porównawczej w operacie szacunkowym są nieruchomościami podobnymi, podczas gdy działki z innej dzielnicy, tj. [...] - nieruchomości nr 1, 2, 3, 12 wskazane w tabeli na str. 8 operatu, nie są nieruchomościami podobnymi, ponieważ posiadają zupełnie odmienne, lepsze uwarunkowania niż działki Skarżących znajdujące się na [...], - nieruchomości przyjęte do analizy porównawczej w operacie szacunkowym mają być nieruchomościami podobnymi, podczas gdy wszystkie nieruchomości wskazane jako nieruchomości podobne albo już mają doprowadzone wszystkie media do działek, albo znajdują się przy drogach publicznych, w których znajdują się media, natomiast do nieruchomości Skarżących jest aktualnie doprowadzony tylko prąd, a procedura doprowadzenia innych mediów jest bardzo skomplikowana z uwagi na położenie działek Skarżących przy ulicy [...] stanowiącej wewnętrzną drogę prywatną we współwłasności kilkudziesięciu współwłaścicieli, którzy nie wyrażają zgody na doprowadzenie mediów (vide: postępowania toczące się w Urzędzie Dzielnicy [...]), co zdecydowanie wydłuża procedurę uzyskania pozwolenia na rozbudowę dotychczasowo istniejącego wodociągu i kanalizacji oraz ma zdecydowany wpływ na dużą mniejszą wartość rynkową nieruchomości Skarżących w porównaniu z nieruchomościami znajdującymi się przy drogach publicznych, 5) art. 4 pkt 16 w zw. z art. 151 i 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. przejawiające się w tym, iż organ administracji publicznej w sposób niewystarczający przeanalizował dowody zebrane w sprawie i w konsekwencji nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego oraz błędnie przyjął, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został odpowiednio przygotowany i tym samym w sposób prawidłowy odzwierciedla wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, podczas gdy właściwa interpretacja oraz analiza ww. dokumentu winna doprowadzić organ do wniosku, iż nieruchomości, które rzeczoznawca przyjął do porównania z nieruchomością istniejącą przed podziałem, jak również z nieruchomościami powstałymi po podziale nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych, a zatem, że wycena ta nie może stanowić rzetelnego materiału dowodowego celem ustalenia ich wartości, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie cen w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na bielańskim rynku nieruchomości, w tym również wysokości możliwej do ustalenia opłaty adiacenckiej, a także błędne ustalenie, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania przez biegłego wydającego opinię w postępowaniu, posiadają atrybut nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy kilka z nich nie posiada ww. atrybutu; 6) § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię w stosunku do wyceny działki o nr ew. [...], z uwagi na to, iż działka ta jest przeznaczona pod drogę wewnętrzną, a zatem rzeczoznawca był zobowiązany do porównania powyższej nieruchomości z nieruchomościami również przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne. Rzeczoznawca nie podjął jednak żadnych czynności, aby ustalić istnienie nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, z którymi porównałby nieruchomość stanowiącą działkę [...], 7) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ugn poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. nastąpił wzrost wartości nieruchomości Skarżących w wyniku podziału nieruchomości, podczas gdy w wyniku podziału nie nastąpił wzrost wartości tych nieruchomości, 8) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 ugn poprzez błędne uznanie, że pojęcia nieruchomość gruntowa i działka gruntu są pojęciami tożsamymi, a tym samym uznaniu, że biegły miał prawo wyceniać nieruchomość według stanu po dokonaniu podziału nieruchomości jako sumę działek geodezyjnych, co stanowi także naruszenie art. 153 ust. 1 ugn, co spowodowało niewłaściwe określenie wartości nieruchomości po dokonaniu podziału, 9) art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ugn oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny; 10) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a) niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władz) publicznej poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy został wykonany prawidłową metodą i mógł stanowić dowód w sprawie, c) niewyjaśnienie stronie przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, d) niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. e) brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tj. niedokonanie przez organ oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, nie wzięcie pod uwagę kwoty wyceny tej samej działki, tj. [...] z obrębu [...], wskazanej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego D. R. do postępowania znak: [...] toczącego się w Urzędzie [...] Dzielnicy [...] co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji wyżej opisanych przepisów prawa materialnego i spowodowało błędne ustalenie organu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł. wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej: "ugn"). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzroście jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. W. stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzają podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a ugn, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ugn. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] Dzielnica [...] ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] na działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014 r. W tej dacie obowiązywała uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Z powyższego aktu prawa miejscowego wynika, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosiła 30 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i jej wartością po dokonanym podziale. Wymienione okoliczności są bezsporne i nie były kwestionowane przez strony postępowania. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawy, związane są natomiast z oceną prawidłowości operatu szacunkowego W tej mierze należy zaznaczyć, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1 a w zw. z art. 98a ust. 1 ugn powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 ugn sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Jednocześnie zgodnie z art. 157 ust. 1a ugn operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ugn. Organy administracji publicznej nie mogą zatem dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego i są obowiązane do uwzględnienia oceny takiego opracowania wystawionej przez odpowiednią organizację zawodową. Zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowanie przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawodawca nakłada bowiem na organy obowiązek zbadania takiej opinii biegłego pod względem formalnym, przede wszystkim pod względem jej wartości. W orzecznictwie podkreśla się, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75. k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z tego powodu, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Tymczasem w dacie orzekania przez organ odwoławczy operat szacunkowy z dnia 1 października 2014 r. sporządzony na zlecenie organu I instancji był nieważny. Sąd zwraca uwagę, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Prawną konsekwencją statuowanej przepisem art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania jest zatem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Taki też kierunek wykładni obowiązujących w tym względzie przepisów prawa prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r. sygn. IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. V SA 3872/00). Zatem utrata ważności podstawowego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dokumentu jakim jest operat szacunkowy oraz zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinna skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, czego nie uczynił. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] naruszyła przepisy postępowania tj. art. 7, art. 15 oraz art. 77 § 1 kpa. Powyższe wady postępowania mające wpływ na wynik sprawy są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.