I SA/Wa 866/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 lutego 2022 r. nr KOC/4671/Go/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie (dalej, jako: skarżący lub Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Dawna nieruchomość warszawska hip. [...], położona przy ul. [...], położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] nr [...] z dnia 18 maja 1948 r. wynika, że nieruchomość ta stanowiła własność E. B. w 13/16 części i M. z J. K. co do 3/16 części. Nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawa w dniu 19 kwietnia 1948 r. tj. w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał z dniem 19 października 1948 r. W dniu 27 sierpnia 1948 r. J. B. i M. K. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia 27 lutego 1959 r. nr GT-6/H/16/59 odmówiło M. K. i J. B. przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr KOC/1090/Go/98 z dnia 25 czerwca 1999 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia Prezydium. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] sygn. akt I Ns [...] z dnia 25 czerwca 1993 r., spadek po E. B. nabyły M. G. z domu J. i J. M.po ½ części każda z nich. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt I Ns [...] z dnia 9 grudnia 1998 r., spadek po M. G. z domu J., nabył w całości syn M. K. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku z dnia 27 sierpnia 1948 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 1462/GK/2004 z dnia 31 grudnia 2004 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW nr [...] o powierzchni 989 m2, położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz M. K. w udziale wynoszącym 19/32 części i na rzecz J. M.w udziale 13/32 części. W dniu 3 listopada 2006 r. zmarł M. K., a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt VI Ns [...] z dnia 11 stycznia 2007 r. spadek po nim nabyli w równych częściach: żona A. F. oraz dzieci C. K., A. K. i V. K. W dniach 17 października 2007 r. oraz 5 listopada 2007 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęły zgody J . M., A. F., C. K., A. K. i V. K., wszystkich reprezentowanych przez adw. M. B., na zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 1462/GK/2004 z dnia 31 grudnia 2004 r., poprzez objęcie ww. decyzją spadkobierców M. K. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 373/GK/DW/2007 z dnia 13 listopada 2007 r. zmienił w trybie art. 155 K.p.a. decyzję nr 1462/GK72004 z dnia 31 grudnia 2004 r. poprzez ustanowienie na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz: J. M. w udziale 52/128 części, A. F.w dziale 19/128 części, C. K. w dziale 19/128 części, A. K. w dziale 19/128 części i V. K. w dziale 19/128 części. Powyższa decyzja została wykonana w dniu 13 maja 2009 r., poprzez zawarcie przed notariuszem w [...] M. S. umowy oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (A [...]). W dniu 17 lipca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął sprzeciw Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r. na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 373/GK/DW/2007 z dnia 13 listopada 2007 o zmianie za zgodą stron decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 373/GK/DW/2007 z dnia 13 listopada 2007 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 155 K.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 13 listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że aby wydać decyzję o zmianie decyzji ostatecznej spełnione muszą być cztery przesłanki: decyzją zmienianą strona musiała wcześniej nabyć prawo, strony tej decyzji muszą wyrazić zgodę na jej zmianę, nie istnieją przepisy szczególne sprzeciwiające się zmianie, za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wszystkie przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a. został w tej sprawie spełnione. Kolegium wskazało, że argument powołany przez Prokuratora, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może dotyczyć wyłącznie określenia stron postępowania, wynika wyłącznie z orzecznictwa sądowego. Nie można zatem przyjąć, iż brak możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie w celu innego określenia stron, wynika wprost z treści przepisu art. 155 K.p.a. Co więcej orzecznictwo dotyczące braku możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., wyłącznie w zakresie określenia stron postępowania przewiduje wyjątki od tej zasady. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1414/16 stwierdził m.in., że z treści art. 155 K.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej. Od generalnej zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnoprawnych są czasem przewidziane wyjątki. Przyjmuje się jednak, że dla zmiany tej zasady konieczna jest wyraźna norma prawna (publ. LEX nr 2339924). Z treści przepisu art. 155 K.p.a. nie wynika też, zdaniem organu, ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym. Nie można zatem uznać, że zmiana decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 1462/GK/2004 z dnia 31 grudnia 2004 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego rażąco naruszała ten przepis. Również orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w tej kwestii. Również skutki zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 1462/GK/2004 z dnia 31 grudnia 2004 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie były też na tyle istotne, aby stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 373/GK/DW/2007 z dnia 13 listopada 2007 r. Decyzją zmieniającą, Prezydent m.st. Warszawy w miejsce zmarłego w dniu 3 listopada 2006 r. M. K. wpisał jego spadkobierców tj. A. F., C. K., A. K. i V. K. Zatem stronami przyszłej umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu były osoby wymienione w decyzji nr 373/GK/DW/2007 z dnia 13 listopada 2007 r. będący następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości. Tym samym zmiana pierwotnej decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie zmieniła stanu prawnego nieruchomości, ani nie wpłynęła w sposób nieuprawniony na prawa stron. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Prokurator i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wobec zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażącego naruszenie prawa bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną niniejszym decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 373/GK/DW/2007 z dnia 13 listopada 2007 o zmianie za zgodą stron decyzji nr 1462/GK/2004 z dnia 31 grudnia 2004 r. orzekającej o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [...], położnej w [...] przy ul. [...] na rzecz M. K. i J. M. z uwagi na naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, zmianę podmiotów decyzji, ustalenia prawa użytkowania wieczystego oraz wyliczenia przysługujących im udziałów w gruncie w trybie określonym w art. 155 K.p.a. mimo, iż przedmiotem tego postępowania winno być jedynie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz nieustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 K.p.a. uprawniających do zastosowania tego trybu nadzwyczajnego, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2023 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich poparła skargę Prokuratora, zarzuty i wnioski w niej zawarte. Uczestnik postępowania podzielił argumentację Prokuratora zaprezentowaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 373/GK/DW/2007 z dnia 13 listopada 2007 r., ma ustalenie, czy Prezydent wydając powołaną decyzję naruszył art. 155 K.p.a., a jeśli tak to czy naruszenie to można uznać za rażące. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359). Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, Lex nr 505307). Podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 13 listopada 2007 r. stanowił art. 155 K.p.a. Wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem zastosowanie powołanej normy jest możliwe gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy tym dostrzec trzeba, że art. 155 K.p.a. nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Możliwość weryfikacji decyzji bądź to związanych bądź uznaniowych, w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a. nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do decyzji związanych ww. trybów (por. wyroki NSA z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11, Lex nr 1291316 i 10 stycznia 2011 r., I OSK 1083/10, Lex nr 744927). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 1667/13, Lex nr 1956423). Jak zaś już wskazano, odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, z art. 155 K.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 grudnia 2004 r. i dokonania na jego podstawie jej zmiany, w części określającej krąg podmiotowy, wbrew stanowisku Prokuratora, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej z art. 155 K.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmieniana decyzja z dnia 31 grudnia 2004 r. miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości we wskazanych udziałach na rzecz określonych w tym rozstrzygnięciu osób. Na podstawie zatem powyższej decyzji osoby te nabyły prawo. Jednocześnie nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji. Niewątpliwie też zmiana decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r. nastąpiła za zgodą stron (wnioski z dnia 17 października 2007 r. i z dnia 5 listopada 2007 r.), czego nie kwestionuje także Prokurator. Wnioskodawcy działający przez pełnomocnika dołączyli do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt VI Ns [...] z dnia 11 stycznia 2007 r., z którego wynika, że spadek po M. K. nabyli w równych częściach: żona A. F., oraz dzieci C. K., A. K. i V. K. W sprawie spełniono także przesłankę z art. 155 K.p.a. odwołującą się do słusznego interesu stron. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało bowiem z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji, która wywoływała zmiany tylko w sferze prawnej podmiotów prywatnych nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Zdaniem Sądu, z samego tylko brzmienia art. 155 K.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inne podmioty, czy też poprzez wykorzystanie tego trybu do konwalidowania stwierdzonych wad decyzji zmienianej. Ponadto, i co należy podkreślić, takie, a nie inne rozumienie art. 155 K.p.a. (różna wykładnia prawa) nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro zatem w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 K.p.a. to właściwe było orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 13 listopada 2007 r. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.