I SA/Wa 867/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. K. kwotę 440 (słownie czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 654/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1506/06 oddalający skargę P. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. i orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...]maja 1994 r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją odebrano P. K. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, nabytej umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1992 r. od [...] Zakładów [...], położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]) i nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że użytkownik wieczysty nie wywiązywał się ze spoczywających na nim obowiązków troszczenia się o stan nieruchomości, w tym stan techniczny nabytej [...][...]oraz uiszczania na rzecz Skarbu Państwa opłat za użytkowanie wieczyste gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, iż przeznaczenie gruntu i sposób korzystania z niego nie zostały określone w decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego, to jednak nieprawidłowo uznał, że rozwiązanie użytkowania wieczystego w takim stanie faktycznym nie narusza w stopniu rażącym art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że punktem wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie jest przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), zgodnie z którym rejonowy organ rządowej administracji ogólnej może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego i zarządzić odebranie gruntów stosowanie do art. 240 k.c. w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Przepis ten stanowił podstawę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r., będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu znajduje on zastosowanie do ustanawiania prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy. W rozpoznawanej sprawie prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), mocą którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie tego prawa musiało następnie zostać potwierdzone decyzją właściwego wojewody. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III AZP 5/1995 (OSNP 1995/19/235) zawarł zasługujący na pełną aprobatę pogląd, iż przewidziany w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. sposób powstania użytkowania wieczystego jest w stosunku do ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy, trybem szczególnym, uzasadnionym potrzebą sprawnego uregulowania kwestii związanych z uwłaszczeniem państwowych osób prawnych. Odmienności w sposobie powstania tego prawa nie wpływają jednak na zmianę charakteru ustanowionego w tym trybie użytkowania wieczystego. Jak z powyższego wynika powstałe z mocy prawa użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż warunków powstałego prawa użytkowania wieczystego i jego przeznaczenia należy poszukiwać w treści decyzji wojewody potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. Tak wiec celem ustalenia, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 240 k.c., wynikające z decyzji warunki, a także określone w niej przeznaczenie i sposób korzystania z gruntu, powinny zostać przyrównane do faktycznego korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego. W niniejszej sprawie ani decyzja Wojewody P. z dnia [...]grudnia 1991 r., ani umowa sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1992 r. nie określała przeznaczenia gruntu i sposobu korzystania z niego przez użytkownika wieczystego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak było podstaw do postawienia zarzutu korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem. Przeznaczenia gruntu nie można bowiem wywodzić tylko z natury prawa użytkowania wieczystego, skoro przepis art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawiera wyraźne odesłanie do treści art. 240 k.c. Wskazanie przez ustawę konkretnego źródła, z jakiego wynikać ma przeznaczenie gruntu, wyklucza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość odwoływania się do innych źródeł, w tym do natury stosunku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując wykładni przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenia gruntu nie można wywodzić tylko z natury prawa użytkowania wieczystego, skoro przepis art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawiera wyraźne odesłanie do treści art. 240 k.c., co więcej wskazanie przez ustawę konkretnego źródła, z jakiego wynikać ma przeznaczenie gruntu, wyklucza możliwość odwoływania się do innych źródeł - w tym do natury stosunku prawnego. Tak więc decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. rozwiązująca użytkowanie wieczyste na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenia gruntu nie określono w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. ani w umowie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 1992 r., została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja wydana z tą wadą oznacza m.in. sytuację, w której powołany w rozstrzygnięciu przepis nie spełnia wymagań działania administracji publicznej w konkretnej sprawie, albo gdy w sposób rażący doszło do błędnego jego zastosowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152, art. 190 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.