I SA/Wa 867/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi M. L. w przedmiocie wymierzenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/12 1. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej M. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r., wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji było uznanie przez Sąd., że doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu. Skargą z dnia 30 stycznia 2014 r. M. S. wniosła o wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/12. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ nie wydał decyzji , mimo upływu terminu dwumiesięcznego określonego w kpa. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważyć należy kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi, stanowiącej zgodnie z jej treścią skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. Tryb postępowania w tym zakresie uregulowany jest w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.– dalej ppsa), zgodnie z którym, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższe oznacza, iż warunkiem złożenia skargi w trybie art. 154 § 1 ppsa jest pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżącej w dniu 12 sierpnia 2013 r. wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zatem stwierdzić należy, iż dochowany został warunek konieczny do złożenia skargi na niewykonanie wyroku Sądu. Nie może natomiast uznać za zasadnego zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju , że sprawa rozpoznawana przez Ministra nie jest tożsama ze sprawą , w której wydano wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. , tym samym skarga jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona . Sprawa prowadzona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju dotyczy wniosku M. L., Z. L. , J.L. , P. L. , Z. H., J. G. i R. H. o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1950 r. W sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2098/13 przedmiotem oceny były decyzje administracyjne odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1950 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia pochodził od M. S. , Z. L. , J, L. , P. L. , Z. H. , J. G. i R. H. Niewątpliwie zatem zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, zatem i twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju można zarzucić niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. Z akt sądowych wynika, że akta administracyjne zostały zwrócone do organu w dniu 17 lipca 2013 r. (k. 68 akt o sygn. I SA/Wa 2098/12). W postępowaniu wywołanym omawianą skargą zadaniem Sądu było ustalenie jak przebiegało postępowanie organu po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. wyroku w sprawie o sygn. I SA/Wa 2098/12 i dokonanie oceny pod kątem, czy wyrok ten został wykonany. A także, czy ustalone fakty wskazują na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz czy ewentualna przewlekłość była wynikiem okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych był niesporny. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Minister po zwrocie w istotnym dla niniejszej sprawy okresie czasu podjął następujące czynności: w dniu 7 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Urzędu Miasta L. o nadesłanie informacji o stanie prawnym nieruchomości oraz nadesłanie dokumentacji geodezyjnej. (żądana informacja wpłynęła 7 października 2013 r. ) oraz w dniach 7 sierpnia 2013 r. oraz 23 grudnia 2013 r. zawiadomił stronę w trybie art. 10 §1 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy. Natomiast w dniu 26 lutego 2014 roku została przez organ wydana decyzja . Należy podkreślić, że ogólna zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, a określonych w art. 35 k.p.a. W myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym zgodnie z § 3 tegoż przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Według art. 35 § 5 k.p.a. do wspomnianych wcześniej terminów nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub niezależnych od organu. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a. mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., a więc z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Przedłużenie terminu winno nastąpić w formie niezaskarżalnego postanowienia. Wskazać należy, że w tym przypadku organ nie wydawał formalnych postanowień, lecz jedynie zawiadamiał pisemnie strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Naruszył więc zasadę określoną w art. 36 § 1 k.p.a. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Niewykonanie wyroku ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności lub bezskutecznego upływu terminów ustawowych. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć nieefektywne działania organu polegające m.in. na wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasowych, wykonywaniu czynności pozornych, dekoncentrowaniu czynności zamiast ich koncentrowaniu w czasie, mnożeniu czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wracając na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w dniu 10 kwietnia 2013 r. niewątpliwie nie został wykonany w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. Do chwili wniesienia skargi - przekraczając terminy ustawowe - nie wydano decyzji administracyjnej. Sprawę załatwiono po wniesieniu skargi dopiero w dniu 26 lutego 2014 r. Warto przypomnieć, że przyjmuje się, iż niewykonaniem wyroku jest również pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. (vide wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, Lex nr 57180 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 2109/11, Lex nr 1109582). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Oznacza to , że żądanie skarżącej o nałożenie grzywny znajduje materialno-prawną podstawę w art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten umożliwia wniesienie skargi wraz z żądaniem wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonuje wyroku sądu, a więc pozostaje w bezczynności po wyroku sądu uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Omawiany przepis ma charakter nie tylko dyscyplinujący, ale i restrykcyjny. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 ppsa). Zgodnie z art. 154 § 6 ppsa sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013 r. (M. P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650, 06 zł. Górną granicą grzywny wymierzonej na podstawie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi była w tej sprawie kwota 36 500 zł. Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala Sądowi na miarkowanie jej wysokości w szczególności w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo nie wydaniu aktu lub nie dokonaniu czynności. Ta zaś po części zależy także od skomplikowania nie tylko stanu faktycznego, ale także prawnego sprawy. Jak wynika z akt sprawy, od dnia 7 października 2013 r. organ miał zgromadzony materiał dowodowy umożliwiający mu wydanie decyzji. Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku istotny jest przede wszystkim sam fakt wymierzenia grzywny. Jej wysokość zaś ma charakter drugorzędny. W ocenie Sądu dyscyplinujący dla organu jest bowiem przede wszystkim fakt jej wymierzenia, a nie jej wysokość. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wystarczającą grzywną - stanowiącą skutek niewykonania wyroku - będzie grzywna w wysokości 500 zł., która jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ . Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 ppsa, orzekł jak w wyroku.