I SA/Wa 869/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. C. i S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. C. i S. B. solidarnie kwotę 2427 (dwa tysiące czterysta dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz S. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. B. i A. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację celu publicznego "budowa mostu przez rzekę W. w P. wraz z dojazdami - odcinek [....]" celem przebudowy ul. [...], obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², stanowiące współwłasność S. B. w 3/4 i A. C. w 1/4 części oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł , w tym dla S. B. [...] zł i dla A. C. [...] zł - uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i orzekł, że odszkodowanie to zostanie wypłacone przez Prezydenta Miasta P., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi p. n. "odcinek [...] - przebudowa ul. [...] (droga krajowa nr [...] w ciągu ul. [...] w P. na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), obejmującą działki nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując istotne uchybienia proceduralne, w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe oraz zakwestionował wartość wyceny wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. na dzień 28 lipca 2005 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, w celu ustalenia wartości wywłaszczanej nieruchomości, zaszła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który to operat sporządził rzeczoznawca majątkowy R. B. wg wartości na dzień 6 stycznia 2007 r., i wycenił przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł. A. B. - pełnomocnik S. B. i A. C., wystąpił do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego wyceny nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] sporządzonego w styczniu 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. B. W opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzono, że opiniowany operat szacunkowy, w dacie jego sporządzenia, nie powinien stanowić podstawy do określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny. Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy R. B. sporządził kolejny operat szacunkowy wg poziomu cen nieruchomości z dnia 2 października 2007 r., wyceniając przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że ofertą z dnia 19 sierpnia 2004 r. Prezydent Miasta P. wystąpił do S. B. i M. B. (poprzedniczki prawnej A. C.) z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości za ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego cenę [...] zł. Pismem z dnia 27 sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości termin na zawarcie umowy sprzedaży do dnia [...] października 2004 r. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2004 r. Prezydent Miasta P. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości, wskazując jednocześnie, iż do dnia złożenia wniosku nie doszło do nabycia przedmiotowych gruntów. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży, pismem z dnia 4 kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Ministra Infrastruktury, postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo. ,. Minister Infrastruktury podał, że w dniu [...] października 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której pełnomocnicy stron zapoznani zostali z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, a w szczególności z nowo sporządzonym kolejnym operatem szacunkowym, do którego się ustosunkowali, i złożyli zastrzeżenia ustnie do protokołu. Minister Infrastruktury podał, że przeprowadzając analizę rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że rynek nieruchomości podobnych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne jest w badanym rejonie zbyt mały, żeby było możliwe określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a zatem należało dokonać wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W niniejszej sprawie w operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami; przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Minister Infrastruktury uznał, że w operacie dokonano szczegółowej analizy rynku nieruchomości w oparciu o transakcje zawarte w latach 2005-2006 wraz z uwzględnieniem trendu czasowego, jednakże do samego porównywania nieruchomości przyjęto transakcje z okresu od marca 2007 r. do czerwca 2007 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury, operat szacunkowy z dnia 2 października 2007 r. odpowiada wymogom określonym w w/w przepisach; rzeczoznawca majątkowy zastosował się do uwag wynikających z opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i ustalił odszkodowanie za odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra Infrastruktury, subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczone nieruchomości jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym zaniżaniu wartości nieruchomości. Podniesiony przez skarżącego zarzut, że wadą operatu szacunkowego jest stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego, iż operat został sporządzony w szczególnych warunkach, tj. pod presją czasu, nie znajduje, zdaniem organu, uzasadnienia, albowiem stanowi to kwestię dowolnej interpretacji słów rzeczoznawcy majątkowego; umiejętność pracowania pod presją czasu nie świadczy o braku rzetelności i fachowego podejścia do wykonywanej pracy; podkreślił, że strona miała również możliwość przedstawienia operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Minister Infrastruktury stwierdził również, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uprawnienia, obowiązki i zadania wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg krajowych jest prezydent miasta, a zatem podmiotem uprawnionym do nabycia nieruchomości i zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta P., a nie Gmina P., będąca jednostką samorządu terytorialnego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. B. i A. C.; zarzucając naruszenie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości polegającą na błędnym ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez zaniżenie tego odszkodowania w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i orzekł, że odszkodowanie to zostanie wypłacone przez Prezydenta Miasta P., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację celu publicznego "budowa mostu przez rzekę W. w P. wraz z dojazdami - odcinek [...]" celem przebudowy ul. [...], obręb [...] nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [..] m² i nr [...] o pow. [...] m², stanowiące współwłasność S. B. w [...] i A. C. w [...] części oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł , w tym dla S. B. [...] zł i dla A. C. [...] zł. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 4. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne; w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. 5. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy zastosowaniu metody porównywania parami, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego – wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, iż rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. 6. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże należy oczekiwać, że operat szacunkowy, w oparciu o który zostanie przyznane stronie stosowne odszkodowanie, zostanie sporządzony w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, w oparciu o który zostało przyznane odszkodowanie, należy stwierdzić, że operat nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, a zatem i wysokości przyznanego odszkodowania. Zdaniem Sądu, organ administracji nie sprawdził w sposób wyczerpujący na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia, i nie skontrolował prawidłowości tego rozumowania. Operat powinien być sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne dla właściwego określenia wartości nieruchomości, a ten proces powinien podlegać kontroli organów rozstrzygających sprawę, co zdaniem Sądu w sposób wystarczający nie nastąpiło. Wobec powyższego należało uznać, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a operat ten został przyjęty bez zastrzeżeń przez organ administracji publicznej rozstrzygający w sprawie, co nastąpiło z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.