I SA/Wa 87/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. T. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 kpa, uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie nieruchomości toczącego się przed Sądem Rejonowym dla W. [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w powyższym zakresie. Powołane orzeczenia organów administracji zapadły w następującym stanie faktycznym: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 20/07 zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie toczącego się przed Sądem Rejonowym dla W. [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dotychczasowi właściciele nieruchomości złożyli w dniu 8 września 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Wniosek ten nie został rozpoznany. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] I Wydział Cywilny wynika, że przed Sądem tym toczy się postępowanie (sygn. akt [...]) o zasiedzenie gruntu przedmiotowej nieruchomości. Zatem do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie należało zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości; może się bowiem okazać, że miasto W. nie będzie władne do ustanowienia tego prawa, gdyż nie jest jego właścicielem. Na skutek zażalenia E. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w powyższym zakresie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało na związanie organu administracji, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 20/07, w którym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie uznał za okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność organu faktu, że akta administracyjne znajdują się w sądzie powszechnym w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. Sąd uznał, iż brak akt administracyjnych organ obowiązany był usunąć poprzez zwrócenie się do Sądu o zwrot lub wypożyczenie akt bądź skorzystanie z nich w sądzie. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, brak było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) powinien być rozpoznany niezależnie od tego, czy osoba trzecia wszczęła postępowanie sądowe o zasiedzenie. Wyrok Sądu Rejonowego w kwestii zasiedzenia nie przekreśli uprawnień zagwarantowanych następcom prawnym byłego właściciela w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, iż zgodnie z art. 158 kc, umowa przenosząca własność nieruchomości winna być zawarta w formie aktu notarialnego, w myśl bowiem art. 73 § 1 kc niezachowanie formy aktu notarialnego powoduje nieważność umowy, a więc nie może ona wywoływać skutków również w sferze prawa administracyjnego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła E.T.K. reprezentowana przez adwokata J.Z.. W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne przyjęcie, że sprawa o zasiedzenie tocząca się przed Sądem Rejonowym dla W. [...] sygn. akt [...] nie jest zagadnieniem wstępnym, a nadto naruszenie art. 153 Ppsa przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie przed Sądem Rejonowym dla W. [...] o zasiedzenie nieruchomości toczy się z wniosku E. T. K., która wniosek swój wywodzi z samoistnego posiadania przedmiotowego gruntu, w posiadanie którego jej ojciec i ona weszli na skutek jego sprzedaży nieformalną umową przez poprzedników prawnych E. M.. Aby rozstrzygnąć sprawę przyznania prawa użytkowania wieczystego należy w pierwszej kolejności ustalić, kto jest właścicielem gruntu. Orzeczenie przez sąd powszechny o zasiedzeniu jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, stwierdzającym istniejący stan prawny i ustala, kto jest właścicielem gruntu. Organ gminy nie może przyznać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego nie jest właścicielem. Ustalenie zatem, czy właścicielem gruntu jest miasto W., czy E. T. K. jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które powinno być rozstrzygnięte zanim zostanie powzięta decyzja w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego. Odnośnie zaś kwestii związania organu administracji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 20/07, strona skarżąca podniosła, że w wyroku tym Sąd nie dokonał oceny prawnej zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa i w tym zakresie nie dał wskazań co do dalszego postępowania. Sąd nie wypowiadał się bowiem w kwestii zawieszenia postępowania, gdyż nie było ono przedmiotem skargi. Sąd oceniał tylko argumentację organu administracji, że z przyczyn technicznych nie może on wydać decyzji. Wobec braku oceny prawnej przez WSA zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazania wyroku nie są w niniejszej sprawie wiążące, gdyż nastąpiła zmiana w zakresie stanu prawnego przez wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (wyrok NSA z 16.10.1997 r. I SA/Po 263/97). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi powołując się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Istota zagadnienia, którego dotyczy skarga, sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii: 1) czy wydanie przez Prezydenta W. postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. IV SAB/Wa 20/07 organ ten został zobowiązany do rozpatrzenia w terminie 2 miesięcy wniosku złożonego przez dawnych właścicieli, naruszyło zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu, o której mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) oraz 2) czy ww. postanowienie Prezydenta W. narusza art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskutek przyjęcia przez ten organ, że wynik toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez E. T. K. stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następczyni prawnej dawnych właścicieli. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię to przede wszystkim wskazać należy, iż przepis art. 153 Ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania organu są ściśle powiązane z dokonaną przez sąd oceną prawną sprawy. Stanowią one konsekwencję tej oceny i dotyczą sposobu działania organu administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy, nakreślając kierunek, w jakim powinno zmierzać postępowanie organu w celu uniknięcia błędów już popełnionych (B. Dauter Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, s. 289). Należy jednak zwrócić przy tym uwagę, że użyty w powołanym przepisie zwrot normatywny "wiążą w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej sądu oraz przedmiotu postępowania toczącego się przed organem administracji, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Zmiana stanu prawnego, jak również istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, mogą powodować ustanie mocy wiążącej orzeczenia sądu ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz T. Woś, A. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005, s. 477). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 20/07 rozstrzygnął w sprawie bezczynności Prezydenta W. w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku "dekretowego" w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzekając w sprawie bezczynności organu administracji Sąd nie zajmował się oceną prawną co do wpływu toczącego się postępowania o zasiedzenie na tok postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Prezydent W. nie mógł więc być związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2007 r. przy ocenie wpływu sprawy o zasiedzenie na przebieg sprawy "dekretowej". Ta kwestia powstała dopiero w sporze o zasadność zawieszenia postępowania, a więc w sprawie merytorycznie i procesowo odrębnej. Odmienne w tej sprawie stanowisko Kolegium nie zasługuje na akceptację w świetle przytoczonej wyżej wykładni art. 153 Ppsa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zobowiązanie organu, w trybie art. 149 Ppsa, do załatwienia sprawy administracyjnej w zakreślonym przez sąd terminie nie oznacza, że w trakcie prowadzenia postępowania organ administracji jest zwolniony z obowiązku stosowania przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego, w szczególności gdy chodzi o instytucje procesowe, które organ obowiązany jest zastosować z urzędu. Należy do nich obligatoryjne zawieszenie postępowania w przypadkach przewidzianych w art. 97 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro rozpatrzenie wniosku "dekretowego" napotkało przeszkodę w postaci konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), Prezydent W. był obowiązany zawiesić postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że orzeczenie przez sąd powszechny w przedmiocie zasiedzenia stanowi rozstrzygnięcie o znaczeniu prejudycjalnym w stosunku do wyniku postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości. Zważyć należy, że zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego w użytkowanie wieczyste mogą być oddane tylko grunty stanowiące własność Skarbu Państwa albo własność jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie o zasiedzeniu nieruchomości stwierdza nabycie własności przez jej samoistnego posiadacza i ustala datę tego nabycia. Nabycie własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza skutkuje równoczesną utratą tego prawa przez dotychczasowego właściciela. Ustalenie zatem, czy właścicielem gruntu jest miasto W. czy E.T. K., jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które powinno być rozstrzygnięte zanim zostanie powzięta decyzja w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego. Organ gminy nie może bowiem ustanowić prawa użytkowania wieczystego do gruntu, którego nie jest właścicielem. W świetle powyższego pozbawiony racji jest pogląd zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż orzeczenie, jakie zapadnie w sprawie zasiedzenia, nie przekreśli uprawnień zagwarantowanych następcom prawnym byłego właściciela w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zwłaszcza że poglądu tego Kolegium nie uzasadniło. Niczego w tym względzie nie wyjaśnia uwaga Kolegium odnosząca się do bezskuteczności - także w sferze prawa administracyjnego - przeniesienia własności nieruchomości bez zachowania wymaganej art. 158 kc formy aktu notarialnego. Przepisy obowiązującego prawa nie przewidują ochrony uprawnienia dawnego właściciela nieruchomości [...] do przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) przejawiającej się w bezwzględnym zakazie nabycia praw do tej nieruchomości przez osobę trzecią. W orzecznictwie sądowym ukształtowana została zasada, iż wniosek dawnego właściciela nieruchomości [...] złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu ma pierwszeństwo przed jakimkolwiek rozporządzeniem nieruchomością przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego czy to w drodze czynności prawnej (por. wyrok SN z dnia 20.02.2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, Lex nr 83830), czy w trybie administracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 7.06.2004 r. sygn. akt OSK 369/04 niepublik.). Jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim rozporządzeniem, zachodzi tu bowiem przypadek nabycia własności nieruchomości ex lege w ramach cywilnoprawnej instytucji zasiedzenia. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie narusza prawo materialne - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wskutek jego błędnego rozumienia, a także przepisy prawa procesowego - art. 153 Ppsa oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez niewłaściwe ich zastosowanie, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn postanowienie podlegało uchyleniu przez Sąd. Rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną na zasadzie art. 153 Ppsa. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.