I SA/Wa 87/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], przyznającą wnioskodawczyni zasiłek celowy na zakup żywności w lipcu 2014 r. w wysokości [...] zł. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. P. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłków celowych na drugie półrocze 2014 r. W miesiącu lipcu 2014 r. wnosiła o przyznanie jej kwoty [...] zł w tym: 1) zasiłku stałego w wysokości [...] zł; 2) zasiłku okresowego w wysokości [...] zł; 3) zasiłku celowego na pokrycie kosztów: - zakupu żywności w wysokości [...] zł, - zakupu leków i leczenia w wysokości [...] zł, - zakupu doładowania telefonu w wysokości [...] zł Po rozpatrzeniu tego wniosku, Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] przyznał P. P. w miesiącu lipcu zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2014 r. wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej ani nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Toczy się postępowanie w sprawie ustalenia stopnia jej niepełnosprawności. Mieszka wraz z matką w trzypokojowym własnościowym mieszkaniu, nie reguluje opłat czynszowych, a opłaty za energię elektryczną są opłacane przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni poinformowała, iż nie jest zainteresowana skorzystaniem z pomocy w formie posiłków w Punkcie Żywieniowym – uzasadniając odmowę koniecznością stosowania diety "5 posiłków dziennie", co nie znajduje potwierdzenia w piśmie lekarza z [...] grudnia 2013 r. Następnie przywołał treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że w tym przypadku spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Uzasadniając wysokość przyznanej pomocy organ wyjaśnił, iż istnieje możliwość zapewnienia wnioskodawczyni gorących posiłków, w tym dietetycznych, w Punkcie [...], a koszt takiej pomocy zamyka się w kwocie około [...] zł miesięcznie – i taką też kwotę wnioskodawczyni otrzymywała do czerwca 2014 r. Jednakże organ wziął pod uwagę fakt, że w lipcu 2014 r. będzie otrzymywała ona zasiłek okresowy niższy o [...] zł od zasiłku stałego, dlatego też uznał za zasadne udzielenie pomocy na zakup żywności w kwocie [...] zł. – stwierdzając, iż w tej sytuacji kwota ta będzie adekwatna dla zaspokojenia potrzeb wnioskodawczyni. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P. P. złożyła odwołanie, domagając się uchylenia zapadłej decyzji i przyznania jej zasiłku celowego w wysokości zgodnej ze złożonym przez nią wnioskiem tj [...] zł. Zarzuciła też pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy U. niekompetencję, uprzedzenie w stosunku do jej osoby oraz pominięcie w toku postępowania jej potrzeb wynikających ze złego stanu zdrowia i konieczności prowadzenia leczenia i rehabilitacji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], przyznającą wnioskodawczyni zasiłek celowy na zakup żywności w lipcu 2014 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy akt sprawy wynika, iż organ I instancji prawidłowo ocenił dane wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzając, że wnioskodawczyni spełnia kryteria kwalifikujące ją do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie przypomniał, iż decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest decyzją wydawaną w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że wnioskujący o taką pomoc muszą liczyć się nie tylko z ewentualnością przyznania kwoty niższej niż wnioskowana, ale także z możliwością nie przyznania świadczenia w ogóle. Przy podejmowaniu takich decyzji organ pomocy społecznej musi bowiem brać pod uwagę nie tylko sytuację osoby wnioskującej, ale także własne środki, jakimi dysponuje oraz całokształt sytuacji w danej gminie, w tym konieczność uwzględnienia potrzeb innych wnioskodawców w niej zamieszkujących. Niemożliwe jest zatem bezkrytyczne spełnianie wszelkich żądań, jakie przedstawia wnioskodawczyni w niniejszej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wybrane tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium podniosło również, iż wnioskodawczyni domaga się przyznania środków utrzymania na poziomie ponadprzeciętnym, zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, obraża pracowników Ośrodka, żąda wyręczenia w rozwiązywaniu jej problemów. Ponadto ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, jest osobą inteligentną i może podjąć zatrudnienie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawiła swoją trudną sytuacje życiową oraz zakres pomocy otrzymanej w okresie od maja 2014 do grudnia 2014 r. ze środków pomocy społecznej. Ponownie wskazała na niekompetencję pracowników organów pomocy społecznej oraz na pominięcie przez organy administracji jej potrzeb wynikających z ciężkiego stanu zdrowia i konieczności leczenia oraz rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznającą P. P. zasiłek celowy na zakup żywności w lipcu 2014 r. w wysokości [...] zł. Na wstępie należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w określonej wysokości zasiłku w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie zasiłku celowego nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W kompetencjach Sądu nie leży natomiast dokonywanie merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącej. Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi Sąd orzekający stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż w rozpatrywanym przez Sąd zakresie skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zaś Sąd administracyjny władny jest uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i przyznały skarżącej zasiłek celowy w miesiącu lipcu 2014 r. na dofinansowanie do zakupu żywności w wysokości [...] zł, w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wbrew przekonaniu skarżącej wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są w zasadzie bezsporne między stronami. Sporną kwestią jest jedynie wysokość przyznanego skarżącej zasiłku. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż: - dochód skarżącej nie przekracza wysokości kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, - regularnie korzysta ona ze świadczeń z pomocy społecznej, co świadczy o tym, że z jednej strony organy dostrzegają jej sytuację życiową, z drugiej, iż skarżąca traktuje ośrodek pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby, - w rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności ([...] zł), choć w niższej kwocie, niż ta, o którą wnosiła, - skarżąca nie pracuje, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej ani nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia jej stopnia niepełnosprawności. Mieszka ona wraz z matką, nie reguluje opłat czynszowych, a opłaty za energię elektryczną są opłacane przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Wyjaśnić należy, iż w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 2 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, iż nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony - bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie natomiast z art. 39 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Tak więc zbadania przez Sąd wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Podkreślić należy, że przyznanie zasiłku celowego ze środków pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i złożenie wniosku nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań - przede wszystkim ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie może jednak podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) nie jest uzależnione tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ośrodek Pomocy Społecznej zobowiązany jest uwzględnić potrzeby wszystkich mieszkańców dzielnicy znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i tak dzielić posiadane przez siebie środki, aby z niezbędnej pomocy mogła skorzystać jak największa liczba osób potrzebujących wsparcia. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Wobec przedstawionego stanu sprawy Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Ponadto wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy – zatem nie można im postawić zarzutu dowolności w kwestii podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarga P. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy.