I SA/Wa 870/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant E. D. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi T. B. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], a także uchyla decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w pkt 1; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 wyroku; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. I SA/Wa 870/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] odmawiającą T. B. W. przyznania odszkodowania za udział wynoszący ½ we współwłasności nieruchomości warszawskiej, położonej przy dawnych ulicach [...], oznaczonej jako [...] nr rej. hip. [...], stanowiącej dawniej działkę nr [...], o powierzchni [...] m2 a wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr nr [...] w obrębie [...] - oraz umarzającą postępowanie z wniosku B. R. o przyznanie odszkodowania za udział wynoszący 1/2 we współwłasności w/w nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta W. – działając na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.) - orzekł w pkt. l decyzji o odmowie przyznania T. B. W. odszkodowania za udział 1/2 we współwłasności opisanej na wstępie nieruchomości stwierdzając przy tym, że nieruchomość ta nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), natomiast w pkt. 2 decyzji orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku B. R. - z uwagi na fakt, iż zainteresowana nie udokumentowała następstwa prawnego po poprzedniej współwłaścicielce nieruchomości – K. J. G. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez T. B. W., Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość warszawska stanowiła współwłasność odwołującego się T. B. W. oraz nieżyjącej obecnie – K. J. G., po której spadek, w wyniku kolejnych dziedziczeń, nabył Skarb Państwa (vide: postanowienie Sądu Rejonowego S. z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...]). Łączna powierzchnia gruntu, stanowiącego dawną działkę ewidencyjną nr [...], wynosiła [...], z czego [...] gruntu znajdowało się pod ulicami [...] a pozostały grunt o powierzchni [...] stanowił plac. Z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta stała się własnością Gminy Miasta W. a następnie Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynikało, iż obecnie przedmiotowy grunt stanowi w części własność Skarbu Państwa (tereny zajęte przez Trasę Toruńską), pozostała zaś powierzchnia stanowi własność komunalną, z której część jest zajęta pod drogi a część wchodzi w skład terenów mieszkaniowych. Organ odwoławczy podniósł także, iż uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 215 ust. 2 cytowanej ustawy gruntowej, uzależnione było od spełnienia konkretnych przesłanek. Należało bowiem w tym wypadku wykazać, że dana działka gruntu wchodzącego w skład nieruchomości warszawskiej mogła być przed dniem wejścia w życie w/w dekretu z 1945 r., czyli przed dniem 21 listopada 1945 r., przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz, że poprzedni właściciel, bądź jego następca prawny zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przesłanki takie musiały być przy tym spełnione łącznie, co oznaczało, że stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwiało przyznanie odszkodowania. Wojewoda ustalił, iż zgodnie z treścią Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. z 1931 r., który został opracowany i zatwierdzony w myśl rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. RP Nr 23 poz. 202) objęte nim teren podzielony był na strefy, według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego nie wyszczególniając w ogóle dla zabudowy mieszkalnej charakteru budynków (jedno czy wielorodzinnego). Powyższe parametry pozwalały jednak określić ściśle charakter dopuszczalnej zabudowy, a w konsekwencji także przeznaczenie nieruchomości. Tabela zawierająca podział zabudowy miejskiej na 10 stref została opracowana systemem narastającym, od zabudowy luźnej, niskiej 2-kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 90 % powierzchni działki, aż do zabudowy zwartej, 6 kondygnacyjnej z terenem przydomowym stanowiącym 30 % nieruchomości. Wojewoda nadmienił przy tym, że wprawdzie obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. przepisy w/w rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne" ani też pojęciem "dom jednorodzinny", tym niemniej ten narastający układ tabeli pozwolił – zdaniem organu - przyjąć, iż dolnym wskaźnikiem dla kolejnych stref jest zabudowa przewidziana dla strefy poprzedzającej Powołując się na reprodukcję Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. nadesłaną przy piśmie Archiwum Państwowego Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r. organ zauważył, że część omawianej nieruchomości wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...], znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową o 3 kondygnacjach do 30 % powierzchni zabudowania. Z tego powodu, mając na uwadze powyższe parametry oraz usytuowanie przedmiotowej nieruchomości uznano, iż nie mogła być ona ówcześnie przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Parametry te bowiem – w ocenie Wojewody – wskazywały na możliwość zabudowy przedmiotowej działki, ale budynkiem wielorodzinnym. Ponieważ pozostała część nieruchomości (wchodząca w skład dawnej działki nr [...]) stanowiła przed II wojną światową ulice [...] i nadal wchodzi w skład ulic, to - jak organ zaznaczył -. tym samym, przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W tych warunkach Wojewoda uznał, że brak było podstaw do badania zaistnienia drugiej przesłanki umożliwiającej ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem w/w dekretu, czyli daty pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością, chociaż nadmienił, że z akt sprawy wynikało, iż ta przesłanka została w niniejszym stanie faktycznym spełniona. Byli współwłaściciele nieruchomości pozbawieni zostali bowiem możliwości władania gruntem po dniu 5 kwietnia 1958 r., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1974 r. z przeznaczeniem pod budowę Trasy Toruńskiej odcinek [...] (obecnie nieruchomość ta stanowi [...]). Odnosząc się do pkt. 2 zaskarżonej decyzji, o umorzeniu postępowania o przyznanie odszkodowania B. R. - siostrzenicy poprzedniej współwłaścicielki - K. J. G. – W. za udział 1/2 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że ponieważ prawa do spadku po niej ostatecznie przeszły na Skarb Państwa, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ B. R. nie przysługiwał w nim status strony. Powyższa decyzja w całości stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł T. B. W. Skarżący, wnosząc o uchylenie obu wydanych w niniejszym postępowaniu decyzji, zarzucił organom: naruszenie art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W szczególności w skardze podniesiono, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym z 1928 r. nie definiowało pojęcia "budownictwa jednorodzinnego" a zatem nie zostało w sprawie określone, jakimi kryteriami posłużył się organ twierdząc, że przedmiotowy grunt nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu warszawskiego. Ponadto skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem, że przed wojną połowa nieruchomości znajdowała się pod ulicami. W tym miejscu – jego zdaniem - ulicę dopiero projektowano, ale projekt ten wówczas nie został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu, który przy tym nie jest związany treścią i zakresem zarzutów zawartych w skardze, sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej. Choć nie ze wszystkimi zarzutami zawartymi w skardze należy się zgodzić, trafnie jednak skarżący podniósł, że obie wydane w tej sprawie decyzje naruszają przepis art. 215 ust. 2 (w skardze omyłkowo wymieniony jako art. 215 ust. 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami a także przepisy procedury administracyjnej tj. w tym wypadku art. 7,77, 80 k.p.a. Jedną z przesłanek przewidzianą przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis reguluje kwestię przyznania odszkodowania za działkę gruntu objętego działaniem dekretu warszawskiego, jest konieczność pozytywnego ustalenia, że działka taka mogła być przeznaczona przed datą 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. Trudność w prawidłowej interpretacji powyższego przepisu polega na tym, że w okresie przedwojennym, w polskim systemie prawnym nie istniało pojęcie "budownictwa jednorodzinnego". Z tego powodu wielokrotnie próbowano zastosować do tego rodzaju sytuacji pojęcie "domu jednorodzinnego", jakim posługiwały się akty prawne, uchwalone po II Wojnie Światowej. Przykładowo można tu wymienić dekret z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali czy ustawę z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach jednorodzinnych spółdzielni mieszkaniowych. Ponadto w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 2193/96 przyjęto, że narastający układ tabeli stref w planie zagospodarowania terenu świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy, gdyż w przeciwnym wypadku podział na strefy nie miałby uzasadnienia. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w tym wypadku stanowisko, że plan zabudowania nie określał jedynie wartości maksymalnych, co umożliwiałoby przyjęcie dopuszczalności w danej strefie zabudowy bardziej luźnej i niższej. Zwrócić jednak należy uwagę, że w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. zapadłym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 479/06, Naczelny Sąd Administracyjny zmodyfikował swój wyżej przedstawiony pogląd w ten sposób, iż zaakcentował, że nie można ustalenia, czy dana działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem 21 listopada 1945 r., opierać niejako a priori tylko na treści Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. z 1931 r. Choć Plan ten rzeczywiście pozostaje istotnym źródłem wiedzy o ówczesnym przeznaczeniu działki, niemniej jednak sposób jego interpretacji nie powinien ograniczać się tylko do procesu prostego przyrównania przypisanej w nim, dla poszczególnych obszarów zabudowy strefy, do przyjętego obecnie pojęcia "budownictwa jednorodzinnego". Brak wymienienia w planie tego rodzaju budownictwa nie wyklucza bowiem, samo przez się, możliwości zabudowy danego obszaru takim budownictwem a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. W planie tym nie było zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego a zatem należało w takim przypadku dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, których ustalenie wymaga przeanalizowania w szczególności, czy w owym czasie na obszarach jego obowiązywania (po 1931 r.) faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną. Powyższy wyrok Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zwłaszcza, że - jak wynika z dokumentów nadesłanych przez Archiwum Państwowe Miasta W. nie cała przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie oznaczonej kolorem ciemnoczerwonym (jak przyjął to organ), która przewidywała na tym terenie zabudowę luźną lub grupową, o 3 kondygnacjach, do 30% zabudowania. W dokumentacji nadesłanej przez Archiwum znajduje się dokument oznaczony sygn. [...], na którym obszar niniejszej nieruchomości oznaczono kołem, nawiasem mówiąc uczyniono to w sposób odręczny i nie bardzo dokładny tak, że w istocie rzeczy można mieć duże wątpliwości, jaki dokładnie obszar przedmiotowa nieruchomość na tym planie winna zajmować. Nie wiadomo również kto tego oznaczenia dokonał. Tym niemniej, przyjmując nawet, że dawna działka nr [...] miała położenie w granicach w/w koła, to zwrócić należy uwagę, że obejmuje ono nie tylko obszar oznaczony kolorem ciemnoczerwonym, ale także kolorem jaśniejszym czerwonym. To z kolei wskazuje, że część nieruchomości położona była w strefie [...] przewidującej zabudowę do 2 kondygnacji. Ponieważ powyższa okoliczność, która uszła uwagi organów, może mieć w tej sprawie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić dokładnie miejsce położenia przedmiotowej nieruchomości i jej granice w świetle Planu Zabudowy z 1931 r. a tym samym ustalić w sposób rzetelny, w jakich strefach była ona położona. Nadmienić wypada, że przy dokonywaniu analizy czy na tym terenie była możliwa zabudowa jednorodzinna jako dowód mogą posłużyć np. załączone do akt zdjęcia lotnicze tego terenu. Poza tym, biorąc powyższe pod uwagę, organy winny ustalić także, czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione i pozostałe przesłanki przewidziane w przepisie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zaś do zarzutu, że przedmiotowa nieruchomość nie obejmowała przed Wojną terenów pod ulicą Sąd uznał, że zarzut ten był chybiony. Już z treści aktu notarialnego zawartego przez skarżącego w 1941 r. wynika, że nabywana przez niego nieruchomość pod nazwą [...] nr rej. hip. [...] zawierała powierzchnię wraz z przylegającą częścią ulicy [...]. Powyższe potwierdza również treść zaświadczenia z Sądu Rejonowego dla W. X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 2005 r. z którego wynika, że przedmiotowa, dawna nieruchomość warszawska stanowiąca działkę nr [...] z dóbr [...] zawierała obszaru [...]., z czego pod ulicą [...] i pod placem [...] w granicach wskazanych na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu [...] księgi [...]. Co do umorzenia postępowania z wniosku B. R., która nie miała istotnie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, Sąd także nie dopatrzył się nieprawidłowości. Postępowanie wywołane jej wnioskiem było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w pkt 1 a także uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w części, w której utrzymywała ona w mocy pkt 1 w/w wymienionej decyzji Prezydenta Miasta W. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu - na zasadzie przepisu art. 151 cytowanej ustawy.