I SA/Wa 871/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Miasta I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz Miasta I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Miasta I., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "U.", z dniem 5 grudnia 1990 r., nieruchomością położoną w I., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...]. Decyzje powyższe wydano w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] orzekł, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), o nabyciu z mocy prawa, przez Przedsiębiorstwo Państwowe "U.", z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w I., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wystąpił Prezydent Miasta I. podnosząc, że działka nr [...] była w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta pod drogę zaliczoną do kategorii dróg publicznych, a zatem decyzja o uwłaszczeniu była już w dniu jej wydania niewykonalna, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Rozpatrując złożony wniosek Minister Infrastruktury wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 64 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś zgodnie z art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałyby jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. samo zaś powoływanie się na okoliczność, iż przedmiotowe drogi miały charakter dróg gminnych (na potwierdzenie tego wnioskujący nie przedłożył żadnych dokumentów) nie powoduje nabycia przez gminę praw rzeczowych do nieruchomości zajętej pod drogę gminną. Przepis art. 2a ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), zgodnie z którym drogi gminne stanowią własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego, został dodany przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) i nie ma mocy wstecznej. Tym samym nie można uznać, że Prezydent Miasta I. jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej przedmiotowej działki. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta I. wskazał dodatkowo na nabycie przez Miasto I. własności przedmiotowego gruntu na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie Minister Infrastruktury uznał, że powołany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczy on bowiem gruntów, które w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa i istniało prawo zarządu na rzecz uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Faktu tego nie zmienia dołączona uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1987 r., która zalicza ulicę [...] do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta nie przenosi prawa własności nieruchomości. Na decyzję Ministra Infrastruktury Miasto I. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych gmina jest właścicielem drogi gminnej, tym samym więc i właścicielem gruntu pod drogą, będącego częścią składową drogi. W sprawie istotnym jest, że zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r. W dalszej kolejności należy – zdaniem skarżącego - uwzględnić, że działka pod drogą i tak pozostawała we władaniu Gminy; tym samym więc nastąpiło nabycie jej własności w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu Miastu I. przysługuje przymiot strony dający legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej uwłaszczenie Przedsiębiorstwa Państwowego "U.", z dniem 5 grudnia 1990 r., nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]. Stanowisko zajęte w tym przedmiocie przez Ministra Infrastruktury jest błędne. Należy przede wszystkim podkreślić, że nie ma w tym przypadku zastosowania wyrażona w art. 61 § 3 kpa ogólna reguła, iż datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień złożenia przez stronę wniosku, ponieważ tę kwestię odrębnie reguluje art. 157 § 2 kpa. Z uwagi na to, że przepis § 3 przewiduje wydanie przez organ administracji wydanie decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania, wymaga uprzedniej kontroli przez organ administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, a w tym, czy osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności posiada zdolność do działania w tej sprawie. Pierwsza faza działania organu administracji obejmuje zatem ustalenie, czy wnoszący o stwierdzenie nieważności jest stroną tego postępowania. Posiadanie przymiotu strony podlega ocenie w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 kpa (takie stanowisko zajęto w wyroku NSA z dnia 19.05.1998 r. sygn. akt I SA 450/98 niepublik.). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu jest więc nie tylko strona postępowania zakończonego tą decyzją, lecz także każdy, kto ma tytuł prawny do nieruchomości (wyroki NSA z dnia 13.03.2001 r. sygn. akt I SA 231/99 niepublik. oraz z dnia 30.10.2003 r. sygn. akt I SA 3087/01 niepublik.). Stanowisko takie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej wystąpiło Miasto I., które powołało się na tytuł prawny do uwłaszczonej działki wynikający z art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowiący w ust. 2, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. wraz z powołaną wcześniej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r., tzw. "ustawą kompetencyjną". Zatem w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w zakresie drogi publicznej, w skład której wchodzi przedmiotowa działka, obowiązywał stan prawny wynikający z cytowanego przepisu. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury, naruszają art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa przez odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek podmiotu będącego właścicielem drogi, co skutkuje koniecznością ich uchylenia przez Sąd. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie należy podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł rozważać zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1993 r., gdyż nie mieści się to w kompetencjach sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalną ingerencję organu władzy sądowniczej w sferę administrowania zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracji.