I SA/Wa 871/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła J. J. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. J. J. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o pomoc w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy R. odmówił J. J. skierowania do domu pomocy społecznej wskazując na niespełnienie przesłanek ustawowych warunkujących przyznanie tej formy pomocy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. J. zarzucając organowi powierzchowne ustalenie stanu faktycznego. Wskazała, że ma skończone 69 lat, jest osobą samotną, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, choruje na epilepsję, ma częste ataki padaczkowe, które powodują utratę przytomności, a 12 lat temu doznała urazu w wyniku wypadku samochodowego i jej zmuszona chodzić o lasce. Podniosła, iż nie jest w stanie samodzielnie się ubrać i przemieszczać na dłuższe odległości, chodzenie po schodach sprawia jej duże trudności. Przez ograniczenia ruchowe wymaga pomocy osoby drugiej przez całą dobę w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, a jedyną pomocą jest pomoc sąsiedzka. Wskazała, iż mieszka w bardzo ciężkich warunkach zamieszkując pomieszczenie przerobione z gospodarczego na mieszkalne. W mieszkaniu brak jest łazienki i wc, które jest na zewnątrz. W budynku jest wilgoć i grzyb, nie ma bieżącej ciepłej wody, a odwołująca się korzysta z pomocy sąsiedzkiej przy paleniu w piecu. Podniosła, iż nie zgodziła się na zwiększenie ilości godzin usług opiekuńczych ponieważ nie stać jej na zaproponowane odpłatne usługi opiekuńcze. Wskazała, iż udzieliła pełnomocnictwa sąsiadowi J. S., ponieważ nie była w stanie samodzielnie funkcjonować. Znajduje się pod grzecznościową opieką J. S., który załatwia wszelkie sprawy, robi zakupy, węgiel nosi, rąbie drzewo i rozpala w piecu. Podniosła, iż brak możliwości samodzielnej egzystencji potwierdza załączone do odwołania zaświadczenie lekarskie od lekarza pierwszego kontaktu. Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. 115. 163 ze zm.) Wskazał, iż w świetle powołanego przepisu pomoc w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej uwarunkowana jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki z powody wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. W takim wypadku nie bierze się pod uwagę warunków w jakich mieszka osoba ubiegająca się o pomoc i stanu technicznego domu w jakim zamieszkuje. Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni jest osobą samodzielną w ograniczonym zakresie, mieszka z J. S., któremu w zamian za opiekę obiecała przepisać połowę domu, drugą połowę obiecała wnuczce, która także powinna jej pomóc w codziennych czynnościach. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni ma zabezpieczone potrzeby materialne. Ośrodek zadeklarował także pomoc, w formie usług opiekuńczych, o których poinformował podczas wywiadu środowiskowego oraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium, wymagane art. 54 ust. 1 ustawy zapewnienie niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego ich świadczenia. Wystarczy bowiem, iż z analizy okoliczności konkretnej sprawy organ administracji będzie mógł wywieść, że będzie mógł zaproponować i przyznać stronie pomoc w postaci usług opiekuńczych, co może zaspokoić jej potrzeby w tym zakresie. Organ podniósł, iż wprawdzie w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] kwietnia 2016 r. lekarz zalecił skierowanie do domu pomocy społecznej, jednakże wskazał również, że J. J. wymaga skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na podeszły wiek a nie ze względu na stan zdrowia. Zaś w zaświadczeniach lekarskich dołączonych do wniosku lekarze w rubryce "wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki" wskazywali "nie". Kolegium podsumowało, iż umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i następuje w sytuacji gdy dana osoba nie ma nikogo a opieka nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. W niniejszym przypadku tak nie jest, bowiem J. J. mieszka obecnie z osobą, która się nią opiekuje (jak organ ustalił od 12 lat), ma dorosłą wnuczkę z która utrzymuje kontakt a organ zadeklarował pomoc w formie usług opiekuńczych. Organ wskazał, iż wnioskodawczym może wystąpić o nieodpłatne usługi opiekuńcze, które organ może przyznać po sprawdzeniu jej sytuacji finansowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła J. J. zarzucając jej niezgodność ze stanem faktycznym. Podniosła, iż nie chodzi samodzielnie, nie jest w stanie poradzić sobie z czynnościami codziennego życia, a gdyby nie pomoc sąsiadów nie miałaby co jeść i pić, ani napalone w piecu, ale nie może ich obarczać stale swoją osobą. Wskazała, że nie ma dzieci, jej syn nie żyje. Nie ma też innych członków rodziny, którzy mogliby się nią zaopiekować, a wnuczka w ciągu 20 lat tylko raz ją odwiedziła, zatem nie może liczyć na jej pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] września 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo ustanowionego z urzędu pełnomocnika J. J., w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji: (1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu przez organ, iż J. J. nie przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, podczas gdy skarżąca wymaga całodobowej opieki, jest osobą w podeszłym wieku, ma trudności z poruszaniem się, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych bowiem skarżąca nie ma osób bliskich, którzy mogliby się nią zajmować i sprawować całodobową opiekę, zaś opieka udzielana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest pomocą odpłatną, na co skarżąca nie ma środków finansowych, a tym samym spełnia przesłanki przewidziane w art. 54 ust 1 ustawy o pomocy społecznej oraz (2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż organ w sposób pobieżny ocenił zgromadzony materiał dowodowy, nie wziął pod uwagę sytuacji materialno-bytowej skarżącej, sytuacji zdrowotnej, zaleceń lekarzy, by skierować skarżącą do domu opieki społecznej. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu powołanych w uzupełnieniu skargi zarzutów podniesiono, iż J. J. jest osobą starszą, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ma częste ataki padaczki powodujące utratę przytomności. Z uwagi na ograniczenia ruchowe wymaga pomocy osób trzecich przez całą dobę, mieszka w trudnych warunkach lokalowych - w zaadaptowanym pomieszczeniu gospodarczym, nie ma w nim ciepłej wody i jedynie dzięki pomocy sąsiedzkiej zimą nie zamarza w rurach woda. W pomieszczeniu brak jest łazienki, wc, toaleta znajduje się na zewnątrz bez bieżącej wody co przy ograniczonej zdolności poruszania się jest dla skarżącej bardzo uciążliwe. Okazjonalnie pomaga skarżącej sąsiad J. S., który rąbie drzewo, rozpala w piecu, robi zakupy. Wskazano, iż ustalając, że skarżąca ma osoby, które mogą jej zapewnić opiekę organ nie wziął pod uwagę jej twierdzeń, że wnuczka nie sprawuje nad nią opieki, w ogóle jej nie odwiedza, zaś J. S. pomaga jej w czynnościach codziennego życia, jednak nie jest to pomoc stała. J. S. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i jak oświadczył nie będzie zamieszkiwał z J. J. na stałe. Pełnomocnik wskazał również, iż skarżąca odmówiła zwiększenia ilości godzin usług opiekuńczych, albowiem to ona zostałaby obciążona kosztem tych usług, na co jej nie stać. Skarżąca wymaga zabiegów rehabilitacyjnych, na które została skierowana, jednakże nie uczestniczy w nich bo nie jest w stanie dojechać do W.. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo ocenił przedłożone zwolnienia lekarskie, a także nie uwzględnił okoliczności z nich wynikających i nie dokonał ich oceny. W szczególności, podniesiono, iż z zaświadczenia o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o przyjęcie do domu opieki społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, iż J. J. wymaga pomocy osoby trzeciej, porusza się o kulach, potrzebuje pomocy innych osób, również do czynności życia codziennego potrzebuje pomocy osoby trzeciej (mycie, ubieranie się, załatwianie czynności fizjologicznych). Zatem, zaproponowanie zwiększenia usług opiekuńczych przez gminę nie będzie w stanie zabezpieczyć codziennych potrzeb skarżącej. Zaś z zaświadczenia lekarskiego (k. 15) wynika jakie świadczenia zdrowotne są niezbędne skarżącej do zapewnienia przez dom pomocy społecznej: pielęgnacja i opieka nad niepełnosprawnymi, leczenie, badania i porady lekarskie, rehabilitacja lecznicza, badania i terapia psychologiczna. Podniesiono, iż zgodnie z zaleceniem lekarza O. K., skarżąca powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy o profilu dla osób w podeszłym wieku, zaś lekarz neurolog zalecił pobyt w domu opieki społecznej o profilu dla osób somatycznie przewlekłe chorych. Ponadto, z kwestionariusza osób ubiegających się o świadczenie wynika, iż mieszkanie skarżącej nie jest przystosowane do osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] marca 2016 r. o odmowie skierowania J. J. do domu pomocy społecznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że prowadząc postępowanie w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej organy administracyjne zobowiązane są do ustalenia, czy osoba wnioskująca o objęcie tą formą pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować oraz czy niezbędna pomoc nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy (wywiad środowiskowy z dnia [...] lutego 2016 r., zaświadczenia lekarskie z dnia [...] lutego 2016 r., zaświadczenie lekarskie z [...] kwietnia 2016 r.) nie dały organom wystarczającej wiedzy do poczynienia przyjętych w zaskarżonych decyzjach ustaleń, że J.J. jest osobą samodzielną w ograniczonym zakresie, a opieka nad nią może być zapewniona przez inne osoby oraz w formie usług opiekuńczych. Jak wynika z akt sprawy, J. J. ma 69 lat, zamieszkuje w jednopokojowym mieszkaniu, w którym brak jest dostępu do bieżącej ciepłej wody, brak jest również łazienki i wc. Prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł (wysokość świadczenia za miesiąc grudzień 2015 r.) oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. Łączna kwota miesięcznego dochodu wynosi [...] zł. Jak ponadto wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz z treści wywiadu środowiskowego, od [...] lipca 2015 r. na podstawie decyzji Wójta Gminy R. (vide: uzasadnienie decyzji z [...] marca 2016 r.) skarżącej przyznano odpłatne usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin tygodniowo. Wobec zaś złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej organ zaproponował skarżącej zwiększenie ilości godzin tych usług, lecz nie wyraziła na to zgody. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca jest osobą samodzielną w ograniczonym zakresie. W ocenie Sądu, oceniając stan zdrowia skarżącej organy orzekające w sprawie nie odniosły się jednak wyczerpująco i nie uwzględniły w swoich orzeczeniach okoliczności wynikających z zaświadczeń lekarskich znajdujących się w aktach sprawy. Z treści zaświadczenia lekarza pierwszego kontaktu o stanie zdrowia skarżącej z [...] lutego 2016 r. wynika, iż skarżąca porusza się o kulach, a do czynności takich jak np. mycie, ubieranie, załatwianie czynności fizjologicznych potrzebna jest pomoc innej osoby. Ponadto, z powołanego zaświadczenia wynika, iż zakres świadczeń zdrowotnych niezbędnych do zapewnienia przez dom pomocy społecznej obejmuje: pielęgnację i opiekę nad niepełnosprawnymi, leczenie, badania i porady lekarskie, rehabilitację leczniczą oraz badania i terapię psychologiczną, a skarżąca powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy o profilu dla osób w podeszłym wieku. Oceniając stan zdrowia skarżącej organy nie uwzględniły również i nie dokonały oceny okoliczności zawartych w pozostałych zaświadczeniach lekarskich z dnia [...] lutego 2016 r., to jest zawartych w nich zaleceń lekarskich: pobytu całodobowego w domu opieki o profilu dla osób przewlekle somatycznie chorych (zaświadczenie lekarza neurologa) oraz pobytu całodobowego w domu opieki o profilu dla osób niepełnosprawnych fizycznie (zaświadczenie lekarza ortopedy). Powyższe prowadzi do wniosku, że dokonując oceny stanu zdrowia skarżącej organy orzekające w sprawie nie dokonały szczegółowej i wnikliwej analizy okoliczności wynikających z zaświadczeń lekarskich dostępnych w aktach administracyjnych sprawy, w tym w szczególności opinii lekarza pierwszego kontaktu z dnia [...] lutego 2016 r. oraz zaświadczeń lekarza neurologa i lekarza ortopedy z tej samej daty. W ten sposób – nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego sprawy - organy naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji bowiem doszło również do naruszenia stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która to norma obliguje organ do badania wszystkich wskazanych w niej przesłanek Ponadto, w zaskarżonej decyzji wskazano, iż umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i następuje w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie ma nikogo, a opieka nad nią nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. W ocenie organu, taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem skarżąca mieszka obecnie z osobą, która się nią opiekuje, jak ustalił organ od 12 lat, ma też dorosłą wnuczkę, z którą utrzymuje kontakt a organ zadeklarował pomoc w formie usług opiekuńczych. Zwrócić jednak trzeba uwagę, iż skarżąca w toku postępowania konsekwentnie podnosiła (vide: wywiad środowiskowy z [...] lutego 2016 r. oraz odwołanie od decyzji z [...] marca 2016 r.), że wnuczka nie sprawuje nad nią opieki i w ogóle jej nie odwiedza. Również w skardze do sądu skarżąca podniosła, iż wnuczka w ciągu 20 lat tylko raz ją odwiedziła, zatem nie może liczyć na jej pomoc. W toku postępowania skarżąca podnosiła również, iż sąsiad J. S. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i jak oświadczył nie będzie mieszkał z nią na stałe, lecz wyprowadzi się. Dokonując oceny możności zapewnienia skarżącej niezbędnej opieki w miejscu zamieszkania organy orzekające nie odniosły się jednak w żaden sposób do wskazanych wyżej twierdzeń skarżącej i nie poczyniły żadnych wyjaśnień w tym przedmiocie, pomimo iż okoliczności te mają istotne znaczenie dla oceny sytuacji skarżącej . Ponadto, choć organ zaproponował skarżącej pomoc w postaci zwiększenia wymiaru usług opiekuńczych o 3 godziny tygodniowo, to w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest wykazania, iż zadeklarowana pomoc usługowa (w nieokreślonym zresztą konkretnie zakresie) rzeczywiście zaspokoi potrzeby J.J. W ocenie Sądu, organ nie może poprzestać na ogólnym wskazaniu - a tak się stało w niniejszej sprawie - że skarżącej zadeklarowano pomoc w formie usług opiekuńczych, która zaspokoi jej potrzeby w tym zakresie. Określona w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka przyznania świadczenia w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, której nie można zapewnić niezbędnych usług opiekuńczych wymaga od organów prowadzących postępowanie dokładnego wyjaśnienia i wykazania w motywach podjętego rozstrzygnięcia, że zaproponowana konkretna pomoc usługowa stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb danej osoby. Usługi opiekuńcze mogą obejmować pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną czy też zaleconą przez lekarza pielęgnację. Zakres usług opiekuńczych musi być jednak zawsze dostosowany do sytuacji osoby potrzebującej, a zatem świadczony w takim charakterze i rozmiarze, aby zapewnić jej bytowanie w warunkach godnych człowieka. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznaczać więc będzie niemożność przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb. Reasumując, uznać trzeba, iż wydając decyzję o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób należyty sytuacji J. J. w zakresie jej stanu zdrowia oraz możności zapewnienia niezbędnej pomocy w miejscu zamieszkania, a powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekły bowiem o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej bez wyczerpującego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji w sposób wyczerpujący wyjaśnią sytuację J. J. i dokonają oceny tej sytuacji w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a ocena ta znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.