I SA/Wa 872/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. G., S. G. i U. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...]. z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność W. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Aktem notarialnym Rep. nr [...] z dnia [...] listopada 1972 r. S. i S. G. zbyli na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającą się z działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] Działka nr [...] z obrębu [...] została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.64 ze zm.) - zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] listopada 1971 r., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Natomiast działki: nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] - znajdujące się poza terenem objętym powyższą decyzją o lokalizacji inwestycji, lecz stanowiące całość gospodarczą z działką nr [...] z obrębu [...] - zostały nabyte na wniosek małżonków G. w trybie art. 5 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Wnioskiem z dnia 27 lipca 1999 r. S. G. - była właścicielka oraz U. K., K. G., J. G. i S. G. - spadkobiercy byłego właściciela, tj. S. G., złożyli wniosek o zwrot niewykorzystanej części nieruchomości podnosząc, iż do dnia dzisiejszego tylko część przedmiotowej nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia – budową osiedla mieszkaniowego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. wyznaczył Starostę [...] - jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność W. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], [...]. z obrębu [...] , położonej w W. przy ul. R., stanowiącej własność miasta W. Starosta stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – w niniejszej sprawie na cel określony w akcie notarialnym nabycia nieruchomości. Zaś zgodnie z art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wywłaszczona nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz działkę nr [...]. z obrębu [...]. Działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] , nr [...] , nr [...]z nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią własność W.. Zaś działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], oraz nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Starosta podniósł, że obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (w części odpowiadającej dawnej działce nr [...] z obrębu [...]) - zgodnie z oględzinami przeprowadzonymi w dniu 25 sierpnia 2006 r. - stanowi część zajętą pod osiedle [...] Na przedmiotowej działce znajduje się część budynku wielorodzinnego przy ul. [...] wraz z infrastrukturą osiedlową: na wschód od budynku - droga osiedlowa, zagospodarowany trawnik oraz część parkingu osiedlowego, ogrodzonego siatką. Również z Założeń Techniczno-Ekonomicznych osiedla [...] z dnia 31 lipca 1983 r. przesłanych przy piśmie z dnia 28 listopada 2005 r., przez Urząd Miasta W. Biuro Naczelnego Architekta Miasta Delegatura B. wynika, iż przedmiotowa działka była przeznaczone częściowo pod budowę budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (ulice lokalne, zieleń, parking). W związku z powyższym organ ustalił, że cel wywłaszczenia dla przedmiotowej działki został zrealizowany i nie istnieje podstawa do uznania, iż przesłanka "zbędności" nieruchomości na cel oznaczony w akcie wywłaszczeniowym zaistniała w przedmiotowej sprawie. Natomiast działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (dawne działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]), zostały wywłaszczone na wniosek małżonków G. w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Starosta dodał, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 lipca 2001r., sygn. akt II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/148, że: "Część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela umową zawartą w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.) podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543) tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości". Tak wiec zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej, zawartej stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., dopuszczalny jest tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. W tej konkretnie sprawie zwrot działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], byłby dopuszczalny, gdyby zwrotowi podlegała również działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (w części odpowiadającej dawnej działce nr [...] z obrębu [...]) - nabyta zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] listopada 1971 r., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W związku z powyższym Starosta [...] ustalił, iż nie istnieje podstawa do zwrotu ww. działek ewidencyjnych wywłaszczonych na żądanie właściciela umową zawartą w trybie art. 5 ust. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. G. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie wniosku zwrotowego. Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, skutkującą odmową zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Podważała zasadę, iż działki nabyte na żądanie wywłaszczanego podlegają zwrotowi tylko razem z działkami wywłaszczonymi jako niezbędnymi dla realizacji celu, który nie został zrealizowany. Podniosła, że zwrot działek nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej jest uregulowany w sposób tożsamy ze zwrotem działek wywłaszczonych. Zwrot takiej działki nie jest następstwem zwrotu działek wywłaszczonych. Żaden przepis prawa nie uzależnia zwrotu nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej, zawartej stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., od rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Możliwość zwrotu obu ww. kategorii nieruchomości należy oceniać w oparciu o te same przesłanki, określone w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże w sposób od siebie niezależny. Dodała, iż działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie są wykorzystywane na cel wywłaszczenia i tym samym zaistniały przesłanki umożliwiające ich zwrot - określone w ww. art.137. Swoje stanowisko poparła argumentem, że art.229 cyt. ustawy - będącym jedynym przepisem zawierającym wyjątek od zasady zwrotu - nie jest aktualny w tej sprawie. Uznała wykładnię art.136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. i art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - za niedopuszczalne kreowanie przez organ kolejnego wyjątku od zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...]. z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność W. - uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1972 r. Rep. nr [...] - zawartej w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Umową tą Skarb Państwa nabył od S. i S. G. własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się z działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]. Przy czym tylko działka nr [...] (nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości) znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji wg decyzji z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...]. Działkę tę zajęto pod osiedle W. - realizując cel wywłaszczenia. Fakt ten przesądził o odmowie zwrotu reszty działek (nr [...], nr [...] oraz nr [...]) tworzących nieruchomość wywłaszczoną, które choć były poza lokalizacją inwestycji, to jednak zostały wywłaszczone na żądanie ówczesnych właścicieli (w trybie art. 5 ww. ustawy) - gdyż stanowiły całość gospodarczą razem z działką niezbędną pod inwestycję publiczną. W związku z powyższym Wojewoda dopuścił możliwość zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na żądanie ówczesnych właścicieli, tylko przy jednoczesnym zwrocie części objętej pierwotnym wnioskiem, uzasadnionym celem wywłaszczenia. Los prawny obu kategorii działek jest bowiem pochodną realizacji celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Skoro ustalono brak zbędności części przeznaczonej na realizację celu - odmawiając zwrotu w tym zasadniczym zakresie - to odmówiono też zwrotu reszty, której pierwotnie nie planowano wcale wywłaszczać, gdyż nigdy nie była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. W efekcie odmówiono zatem zwrotu w całości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. G., J. G. i U. K. - wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na wadliwym zastosowaniu art. 136 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, iż zwrot części nieruchomości nabytej w drodze umowy - zgodnie z art. 113 ust.3 tej ustawy - jest zależny od spełnienia warunków do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest fakt, że nieruchomość stanowiąca wcześniej działkę nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (wykupu) - pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - czego nie kwestionują nawet skarżący. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie natomiast do art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r., [...] Skarb Państwa nabył od S. i S. G. - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.64 ze zm.) - własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się z działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], będącej ich własnością na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] września 1972 r. Nr [...] rep. [...]. Zauważy jednak należy, że z treści powołanego aktu notarialnego wynika, iż nie cała opisana w nim nieruchomość nabyta została przez Skarb Państwa na potrzeby realizacji inwestycji budowlanej. Tylko działka nr [...] z obrębu [...] została nabyta (w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] listopada 1971 r. Natomiast pozostała część nieruchomości - działka nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] - która znajdowała się poza terenem objętym powyższą decyzją o lokalizacji inwestycji, została nabyta została na wniosek właścicieli nieruchomości małżonków G.. Świadczy o tym zawarte na stronie 3 aktu notarialnego sformułowanie: " Przedstawiciel Dyrekcji oświadcza, że działki nr [...],[...] i [...] znajdują się na terenie nie objętym powyższą lokalizacją (...), ale stanowią całość gospodarczą z opisaną wyżej działką nr [...] [nr pozycji w rejestrze działki nr [...]] i zostaną nabyte przez Skarb Państwa na wniosek małżonków G. stosownie do art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości." Oznacza to tym samym, że miał tu zastosowanie art. 5 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94,. ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 42). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji - orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność miasta W. - w sposób prawidłowy zastosowały powołane wyżej przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia utrzymanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje Wojewody [...] i Starosty [...] są zgodne z prawem. Stwierdzić też należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.