I SA/Wa 873/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H.F. i [...] Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na podział zabytku oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającą pozwolenia na podział zabudowań [...] znajdujących się na działce nr [...] w B. zgodnie z dokumentacją "Projekt wydzielenie samodzielnych lokali w budynkach mieszkalno-gospodarczych [...] opisanych w KW nr [...] Sądu Rejonowego w J." wykonaną w grudniu 2010 r. przez mgr inż. R.D. i inż. M.W.. Z ustaleń organu wynika, że właścicielka nieruchomości H.F. i [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. - biorący użyczoną nieruchomość wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na dokonanie podziału prawnego zabudowań [...] znajdujących się na działce nr [...] w B. zgodnie z załączonym projektem. Materialnoprawną podstawę decyzji w takich sprawach stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, jest wydzielenie samodzielnych lokali w budynkach mieszkalno-gospodarczych [...], stanowiących integralną część wpisanego do rejestru zabytków zespołu [...] w B. gm. [...], dla ustanowienia odrębnej ich własności. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 ust. 2 tej ustawy, pozwala uznać, że wnioskowany podział nie jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Podział nieruchomości jest czynnością powodującą zmiany chronionego obiektu, a zatem może naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. Podział tej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony obiektów zabytkowych, którym należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno-przestrzennego. Zaakceptowanie proponowanego podziału prowadziłoby do faktycznego podziału budynku poprzez utworzenie nowych, całkowicie sprzecznych z istotą chronionego zabytku granic ewidencyjnych. Nie można bowiem przyjąć, że podział nieruchomości budynkowej poprzez wydzielenie z niej samodzielnych lokali, stanowiących odrębne przedmioty własności, ma charakter czysto abstrakcyjny, albowiem w wyniku wydzielenia [...] nowych, odrębnych nieruchomości, integralność przedmiotowego zespołu będzie w oczywisty sposób bezpowrotnie naruszona. Twierdzenie skarżącego, iż wydzielenie samodzielnych lokali nie wpłynie na pogorszenie warunków ochrony przedmiotowej nieruchomości oraz nie naruszy ustawowych celów ochrony kultury, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ podkreślił, że w przypadku nieruchomości zabytkowej niestanowiącej własności Skarbu Państwa ostrożność w tworzeniu nowych przedmiotów własności jest dodatkowo uzasadniona. Podczas gdy przeniesienie prawa własności nieruchomości należącego do Skarbu Państwa wymaga zgody właściwego konserwatora zabytków to w przypadku nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów brak takiego wymogu. Wobec powyższego, wydzielenie samodzielnego lokalu w budynku zabytkowym pozwala na swobodne dysponowanie własnością wydzielonego lokalu przez właściciela. W konsekwencji zaakceptowanie proponowanego podziału może doprowadzić w bliskiej lub dalszej przyszłości do rozproszenia własności tego, z założenia i tradycji jednorodnego własnościowo, obiektu. Sytuacja obiektów w zabudowie [...] Zamku [...] jest całkowicie odmienna od sytuacji np. kamienicy wielorodzinnej, w której logicznym jest wydzielenie lokali będących do pewnego stopnia samodzielnymi jednostkami funkcjonalnymi stanowiących przedmiot własności lub korzystania domownika lub grupy domowników. w badanym przypadku przeciwnie, zespół [...] stanowi jednorodną całość funkcjonalną, w której budynek [...] wraz z wiążącą się z nim infrastrukturą, budynki mieszkalno-gospodarcze, gospodarcze oraz ewentualnie powiązany z nim obszar gruntów stanowią elementy nierozerwalne powiązanego ze sobą zespołu funkcjonalnego, w omawianym przypadku zwrócono uwagę na te powiązania i integralność zespołu w decyzji o wpisaniu zabytku do rejestru zabytków. Organ stwierdził, że dokonanie podziałów zgodnych z wnioskiem strony stałoby w jawnej sprzeczności z celami ochrony zabytków i przesłankami wpisania przedmiotowego zespołu do rejestru zabytków, jednoznacznie wynikających z decyzji o wpisie do tego rejestru. Organ podkreślił, że ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega właśnie na ochronie integralności tego rodzaju nierozerwalnych, stanowiących zwartą całość funkcjonalną zabytków. Jest to jeden z przejawów reglamentacji administracyjnoprawnej, odnoszącej się w tym przypadku do sfery ochrony zabytków. U podstaw aksjologicznych wprowadzenia tej regulacji leży konieczność zagwarantowania, by zmiany w zakresie gospodarki nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków, pociągające za sobą zazwyczaj zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym danego obszaru oraz w panujących w jego obrębie stosunkach własnościowych, były zgodne z wymogami zachowania substancji zabytkowej i dawały pewność zachowania jej w należytym stanie na użytek przyszłych pokoleń. Z punktu widzenia zasad ochrony zabytków niedopuszczalne jest zatem wydzielenie odrębnej własności lokali w opisywanych budynkach, gdyż doprowadziłoby to do trwałej dezintegracji tych obiektów, do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej, a jednocześnie ograniczyło możliwość ich użytkowania oraz uniemożliwiło ich trwałą rewitalizację. W konsekwencji podziału zostałyby wydzielone nowe, odrębne nieruchomości, co mogłoby być przeszkodą w realizacji obowiązku określonego art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie określono, że ochrona zabytków polega między innymi na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym powodować uszczerbek dla wartości zabytków. Przedstawiony przez wnioskodawców projekt podziału nieruchomości, z podanych wyżej względów, pozostaje w sprzeczności z aksjologią regulacji ustawowej, nie może zatem spotkać się z akceptacją organów powołanych do ochrony zabytków. W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego H.F. i [...] Stowarzyszenie [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając: I. naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego a) nie przeprowadzenie (pomimo wniosku odwołujących się stron) postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie oraz nie wskazanie przyczyn pominięcia wniosków dowodowych stron tj. art. 107 § 1 i 3 kpa; b) naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tj. art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się co do zgromadzonych dowodów w sprawie; c) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy tj. art. 8 kpa poprzez wskazanie w decyzji organu II instancji na wady decyzji organu I instancji i jednoczesne utrzymanie jej w mocy; d) naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż wskazany w odwołaniu pracownik, przedstawiciel organu administracji publicznej nie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był lub jest przedstawicielem jednej ze stron tj. reprezentowanie organu przez Kierownika Delegatury w J. W.K. – działającego w przeszłości w imieniu i na rzecz Stowarzyszenia będącego stroną niniejszego postępowania. II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne jego zastosowanie i wykładnię oraz brak wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie – przejawiające się przyjęciem, iż ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych (długoterminowe prawo użytkowania poszczególnych lokali) na zabytkowej nieruchomości jest równoznaczne ze zbyciem prawa własności; b) uniemożliwienie właścicielowi i użytkownikowi zabytku wykonywania uprawnień opieki nad zabytkiem wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez wprowadzenie stanu niepewności statusu prawnego zabytku (decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w aktach sprawy) oraz niewyrażenie zgody na ustanowienie na czas określony ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków); W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga jest nieuzasadniona. Materiał dokumentacyjny nie daje podstaw do uznania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, podniesionych w skardze, za zasadne. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji zgłosili wnioski dowodowe, a mianowicie wniosek o dołączenie do akt postępowania decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. o odmowie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz umowy użyczenia z [...].06.2000 r., które to dowody miały służyć wykazaniu przesłanek do wyłączenia pracownika W.K. na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut ten łączy się z zarzutem skargi naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Należy zauważyć, że wnioskowanymi dowodami organ dysponował gdyż znajdują się w aktach postępowania przed organem I instancji. Dowody te nie uzasadniają wyłączenia W.K. na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że brak jest podstaw do wyłączenia W.K.. Stanowisko to organu jest zgodne z prawem. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt. 2 i 3. Żaden z powodów wyłączenia W.K., wskazanych w powołanym przepisie, nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W.K. podpisał z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. decyzją tego organu w niniejszej sprawie. Natomiast W.K. reprezentował skarżące stowarzyszenie, działając w jego imieniu przy zawieraniu umowy użyczenia, zawartej w formie aktu notarialnego z [...].06.2000 r. Z decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z nieruchomości zabudowanej zabytkiem będącym przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie, wynika, że W.K. jako Kierownik Delegatury w J. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków był wnioskodawcą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dokumenty te, jak również żadne inne, nie wskazują by W.K. był przedstawicielem jednej ze stron w postępowaniu zakończonym decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie. Brak jest więc podstaw do jego wyłączenia, a tym samym zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 kpa jak i art. 107 § 1 i 3 kpa są nieuzasadnione. Organ odwoławczy odniósł się do tego wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Także nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy nie zawiadomił stron w trybie tego przepisu. Jednakże organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego, nie gromadził nowych dowodów i materiałów lecz dokonał oceny na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ I instancji, które stronom były znane, a do których skarżący zajęli stanowisko w odwołaniu, Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie wynika aby to uchybienie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skarżący nawet tego nie próbowali wykazać. Także bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 8 kpa gdyż organ odwoławczy dostrzegając mankamenty uzasadnienia decyzji organu I instancji naprawił te uchybienia szczegółowo przedstawiając motywy rozstrzygnięcia wniosku stron wszczynającego przedmiotowe postępowanie administracyjne. Także zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w skardze nie znajdują potwierdzenia. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia jest art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Zgodnie z założeniem przyjętym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ingerencja w substancję zabytku nieruchomego może odbyć się wyłącznie za zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek uzyskiwania wskazanych w tej ustawie pozwoleń wpływa na sposób korzystania z zabytku nieruchomego, a w pewnym zakresie oddziałuje również na treść prawa własności. W niniejszej sprawie skarżący wystąpili do właściwego organu konserwatorskiego o pozwolenie na dokonanie podziału prawnego zabudowań [...] zamku w B. polegającego na wydzieleniu samodzielnych lokali zgodnie z załączonym do wniosku projektem sporządzonym przez mgr inż. R.D. i inż. M.W. w grudniu 2010 r. Z dokumentacji tej wynika, że wydzielonych zostało 62 samodzielne lokale w zabudowie [...] Zamku [...] znajdujące się w budynkach mieszkalno-gospodarczych oznaczonych literami [...]. Z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].01.2006 r. wynika, że przedmiotem wpisania tą decyzją do rejestru zabytków jest zespół [...] złożony z obiektów wyszczególnionych w decyzji, obejmujących również budynki mieszkalno-gospodarcze [...]. Wnioskodawcy w uzasadnieniu wniosku podali, że podział prawny zabytku jest im potrzebny w celu ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych w wyodrębnionych lokalach. Stanowisko to podtrzymali w uzasadnieniu skargi a obszerne motywy takiego podziału przedstawili w piśmie procesowym, które do akt postępowania sądowego wpłynęło 30.11.2012 r. (k. 62-67). Organ konserwatorski rozpoznając ten wniosek obowiązany jest do jego oceny pod kątem skutków takiego podziału dla ochrony i opieki nad zabytkiem przewidzianej w przepisach ustawy z 23 lipca 2003 r. Należy mieć na uwadze, że w zakresie obrotu zabytkami nieruchomymi będącymi własnością publiczną przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 106 poz. 651) wprowadziły wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odnośnie zaś nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów przepisy ustaw takiego wymogu nie przewidują. Wydzielenie samodzielnych lokali w zabytkowym budynku umożliwia swobodne dysponowanie własnością wydzielonych lokali przez właściciela. To natomiast doprowadziłoby, w ocenie organu, do rozproszenia z założenia i tradycji jednorodnego własnościowo obiektu. Objęty ochroną konserwatorską zespół [...] stanowi jednorodną całość funkcjonalną. Właśnie ta integralność zespołu zabytkowego została uwypuklona w uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Należy się więc zgodzić ze stanowiskiem organu, że dokonanie podziału zgodnie z wnioskiem stron stałoby w sprzeczności z celami ochrony zabytku i przesłankami wpisania przedmiotowego zespołu do rejestru zabytków. Taki podział może także pogorszyć warunki ochrony zabytku. Podział budynku poprzez wydzielenie samodzielnych lokali, które mogą stać się odrębnymi przedmiotami własności, naruszyłoby integralność przedmiotowego zespołu zabytkowego. Wyrażenie więc przez organ ochrony konserwatorskiej zgody na wnioskowany podział zaprzeczałoby celowi ochrony zabytków wyrażonemu w art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie, z którym ochrona zabytków polega, w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Deklaracja skarżących, że zamiarem ich, w stosunku do wydzielonych samodzielnych lokali zgodnie z wnioskiem nie jest sprzedaż lecz ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych nie ma żadnej, prawnie wiążącej mocy. Nie można wykluczyć, że w przypadku wyrażenia zgody na wnioskowany podział, właściciel zmieni swoje plany co do tej nieruchomości i sprzeda wydzielone lokale. Jak to zostało już stwierdzone wyżej organ konserwatorski nie ma żadnych praw do ingerowania w sposób dysponowania prawem własności przez właściciela. Rozważanie organu co do skutków ustanowienia odrębnej własności wydzielonych lokali nie ma charakteru wyłącznie abstrakcyjnego. Taka możliwość jest brana także pod uwagę przez właściciela zabytku co potwierdza załączona do wniosku o podział dokumentacja projektowa. W części opisowej projektu wprost zostało stwierdzone, że przedmiotem opracowania jest projekt wydzielenia lokali dla ustanowienia odrębnej ich własności (pkt. 1.2) a w pkt 2 stwierdza się, że lokale przeznaczone do ustanowienia odrębnej własności znajdują się w zabudowie folwarcznej Zamku [...]. Wobec takich ustaleń organ nie miał wątpliwości co do oceny wnioskowanego podziału i nie miał potrzeby powoływania biegłego rzeczoznawcy o co skarżący wnosili w odwołaniu. Zarzut skargi, że swoją decyzją organ uniemożliwił właścicielowi i użytkownikowi zabytku wykonywanie uprawnień opieki nad zabytkiem wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może zostać uwzględniony jako zasadny. Wykonywanie tych uprawnień nie wymaga wydzielenia samodzielnych lokali a organ w ogóle nie wypowiadał się co do możliwości ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych na zabytkowej nieruchomości gdyż nie ma co do tego ani prawa, ani obowiązku jak również wniosek nie dotyczył wyrażenia zgody przez organ w tym zakresie. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Z tych względów Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej [...].03.2012 r. przez prof. dr hab. inż. arch. A.B. załączonej do skargi. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.