I SA/Wa 873/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. M. i P. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1429/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. M. i P. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. M. i P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1429/16 wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. W skardze wnieśli o: 1. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2016 r. sygn. akt l SAB/Wa 1429/16 zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem; 2. przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 3000 zł; 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4. rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że wyrokiem z 17 listopada 2016 r. o sygn. akt I SAB/Wa 1429/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. M. i P. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. o przyznanie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" za nieruchomość [...] przejętą na własność Państwa mocą dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) – dalej zwanego "dekretem" i zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt organowi. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi został zwrócony do organu [...] marca 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie w sprawie winno nastąpić najdalej do 15 czerwca 2017 r. Pomimo upływu wyznaczonego przez Sąd terminu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, co oznacza, że nie został wykonany powołany powyżej wyrok. Skarżący pismem z [...] marca 2019 r. wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 7 dni. Prezydent [...] pomimo upływu wyznaczonego terminu nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, jak też do pisma skarżących się nie odniósł. Mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, niezwykle rażący charakter zwłoki trwającej przeszło 34 lata w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie pochodzącego z [...] lipca 1985 r. oraz obawę, że bez przyznania wnioskowanej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadał nie zostanie wykonany, zasadnym jest zastosowanie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" i uwzględnienie wniosku skarżących. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Skarżący wskazali, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 2065/16 stwierdził, że przewidziana w art. 154 § 7 ppsa suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa. Zdaniem skarżących powyższe okoliczności uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości, jako adekwatnego zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozstrzygnięcie. Suma ta winna zdyscyplinować organ do natychmiastowego załatwienia sprawy. Stan rażącej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania trwającej nadal - pomimo wydania wyroku w sprawie niewykonania wyroku - z całą pewnością narusza prawo stron do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Za takie nie sposób uznać ilości spraw wpływających do organu. Rzeczą Prezydenta [...] jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urzędu chociażby poprzez prawidłową obsadę etatów wymaganych do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie w całości i nierozpatrywanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość [...] została objęta działaniem dekretu. Z treści zaświadczenia Sądu Okręgowego [...] z [...] listopada 1947 r. wynika, że pozostała reszta nieruchomości [...] uregulowana jest jawnym wpisem na imię J. G., R. G. oraz I. G.. Wnioskiem z [...] lipca 1985 r. I. G. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za place [...]. Wnioskiem z [...] lutego 2015 r. (data wpływu do organu) P. M. i P. M. wystąpili o odszkodowanie, w trybie art. 215 ugn, za nieruchomości [...]. Mając na uwadze treść art. 215 ust. 2 ugn w niniejszej sprawie zostały podjęte czynności zmierzające do zgromadzenia dokumentacji geodezyjnej, określającej granice części nieruchomości [...], stanowiącej w przeddzień wejścia w życie dekretu własność J. G., R. G. i l. G. oraz dokumentów niezbędnych do ustalenia, czy ww. nieruchomość spełnia warunki do przyznania odszkodowania, określone w art. 215 ust. 2 ugn. Organ zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej wraz z wkreśleniem m. in. granic hipotecznych nieruchomości [...] i działek ewidencyjnych, z zaznaczeniem części nieruchomości odstąpionej lub sprzedane] przez J. G. lub jego spadkobierców, z zaznaczeniem części ww. nieruchomości stanowiącej w przeddzień wejścia w życie dekretu własność J. G., R. G. i I. G. i ich rozliczeniem w działkach ewidencyjnych, ze wskazaniem decyzji lokalizacyjnych, którymi została objęta ta część ww. nieruchomości, ze wskazaniem podmiotów władających tym gruntem w latach 1945-1958, z ustaleniem, czy po 5 kwietnia 1958 r. istniała możliwość władania ww. nieruchomością lub jej częścią przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych, z określeniem m. in. daty rozpoczęcia robót budowlanych na ww. terenie, z rozliczeniem części ww. nieruchomości w strefach zabudowy, zgodnie z zapisami Ogólnego planu zabudowania [...], zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. Powyższe opracowanie nie zostało dotąd wykonane. Ponadto, z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentów niezbędnych do ustalenia stron niniejszego postępowania, pismem z [...] kwietnia 2019 r. wezwano skarżących do złożenia do akt sprawy, w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania: - oryginału Tytułu Wykonawczego Sądu Grodzkiego [...] z [...] kwietnia 1948 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po R. G., - oryginału postanowienia Sądu Powiatowego [...] z [...] listopada 1970 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. G., - oryginału aktu z [...] marca 1972 r., zgodnie z którym J. G. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się swoich udziałów w spadkach po swoim dziadku J. G. zmarłym [...] maja 1942 r. i po bracie przyrodnim R. G. zmarłym [...] grudnia 1944 r. na korzyść swojej siostry przyrodniej l. G., - oryginału aktu przelewu praw zbywalnych z [...] czerwca 1993 r., zgodnie z którym J. G. oświadczył, że dokonuje cesji posiadanych przez niego praw i obowiązków wynikających z postanowień dekretu, a nadto praw spadkowych nabytych po babce A. G. na jego przyrodnią siostrę l. G., - oryginału dokumentu, na mocy którego M. M. nabył prawa i roszczenia o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomości, w trybie art. 215 ugn. Jednocześnie organ wskazał, że [...] grudnia 2016 r. zarządzeniem Prezydenta [...] Nr [...] została wprowadzona procedura postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. Mając na uwadze wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza konieczność uzyskania dokumentów niezbędnych do ustalenia stron postępowania oraz ww. opracowania geodezyjnego, jak również dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji w świetle wymogów ww. zarządzenia, nie było możliwości rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie określonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1429/16. Zgodnie z art. 36 § 1 kpa skarżący zostali poinformowani pismem organu z [...] kwietnia 2019 r. o przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie określonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2016 r. oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji. Prezydent [...] zwrócił uwagę, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane m. in. bardzo dużą ilością korespondencji wpływającej do organu w sprawach o przyznanie odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16 zauważył, że w tej sytuacji - zdaniem Sądu - wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1429/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] czerwca 2017 r., skoro Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] marca 2017 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1429/16. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał [...] lutego 2018 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując zawartość akt sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4000 zł. Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ takie okoliczności jak to, że: 1) zobowiązanie nałożone na organ w wyroku Sądu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1429/16 nie zostało wykonane mimo upływu ponad 2 lat, 2) organ nie załatwił sprawy odszkodowawczej, pomimo upływu około 1 roku i 5 miesięcy, licząc od daty otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/17, 3) bezczynność organu została oceniona przez WSA w Warszawie w wyroku z 17 listopada 2016 r. jako mająca charakter kwalifikowany, natomiast w wyroku z 8 listopada 2017 r. jako mająca charakter niekwalifikowany, 4) organ po wyroku Sądu z 8 listopada 2017 r. nie był zupełnie bezczynny. Prezydent [...] podejmował w sprawie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Organ zlecił wykonanie operatu geodezyjnego (pismo z [...] października 2018 r., aneksy z [...] stycznia 2019 r. i [...] marca 2019 r.), aby ustalić przedmiot postępowania i przesłanki przyznania odszkodowania. Następnie zwrócił się do pełnomocnika skarżących o przedłożenie dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po przeddekretowych właścicielach nieruchomości celem ustalenia kręgu stron postępowania (w aktach sprawy brak uwierzytelnionych notarialnie odpisów żądanych dokumentów), poinformował o stanie sprawy i o załatwieniu sprawy do końca października 2019 r., 5) Sądowi znana jest z urzędu bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowania za nieruchomości [...]. Świadczy to o tym, że zwłoka organu nie wynika z jego ewidentnie złej woli i z nie wiadomo jakich przyczyn; 6) sprawy o odszkodowania za przejęcie tzw. nieruchomości warszawskich są sprawami skomplikowanymi, co potwierdza niniejsza sprawa, skoro przyjmujący zlecenie na wykonanie opracowania geodezyjnego dwukrotnie wnioskował o przedłużenie terminu realizacji zlecenia, z uwagi na bardzo duży zakres prac, trudności w ustaleniu daty przejęcia nieruchomości pod inwestycje, konieczność rozszerzenia zakresu poszukiwań materiałów archiwalnych. W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą o tym, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z 17 listopada 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 ppsa, skoro organ podjął wskazane wyżej czynności wyjaśniające dopiero po upływie ponad 8 miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wymierzającego pierwszą grzywnę. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych wyżej względów, nie zachodził. Z akt sprawy wynika, że organ dąży do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Sam zaś sprawa ma charakter skomplikowany. Trzeba też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody w danej sprawie odszkodowawczej, która jest skutkiem niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda, która powstałaby w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym, nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).