I SA/Wa 874/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi ze skargi R. N., A. O., K. R., A. R. i B. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Starosta W. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], opisanej jako dawna działka [...] z obrębu [...], aktualnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu zagadnienie wstępne stanowi ustalenie, czy nieruchomość wywłaszczona aktem notarialnym Rep. nr [...] z dnia 22 czerwca 1973 r. odpowiada nieruchomości opisanej w akcie notarialnym A repertorium nr [...] z dnia 6 lutego 1937 r. W celu ustalenia powyższych faktów konieczne stało się wykonanie mapy do celów prawnych dla ww. nieruchomości z naniesionymi na aktualnej mapie ewidencyjnej granicami wywłaszczonej nieruchomości oraz nieruchomości opisanej w akcie notarialnym A repertorium nr [...] z dnia 6 lutego 1937 r. Pismem z dnia 4 października 2007 r. R. N., B. N., A. O., K. R. i A. R. złożyły zażalenie na postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2007 r. podnosząc, iż nie zgadzają się na zawieszenie postępowania (bez określenia terminu zawieszenia) z uwagi na bardzo długie oczekiwanie na zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wniosły również o określenie ostatecznego terminu na wykonanie aktualnej mapy ewidencyjnej oraz uzyskania pozytywnego wyniku kontroli przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewoda [...] rozpatrując powyższe odwołanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymał mocy zaskarżone postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 22 czerwca 1973 r. Rep. [...] zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 z późn. zm.). Nieruchomość ta stanowiła fragment nieruchomości opisanej w akcie notarialnym A Rep. nr [...] z dnia 6 lutego 1937 r., oznaczonej jako tabela likwidacyjna nr [...] wsi W. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji podjął niezbędne kroki w celu ustalenia czy nieruchomość opisana w akcie notarialnym A Rep. nr [...] z dnia 6 lutego 1937 r. odpowiada nieruchomości wymienionej w akcie notarialnym z dnia 22 czerwca 1973 r. Rep. [...]. Wobec nie odnalezienia dokumentów pozwalających określić przebieg granic całej nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z dnia 22 czerwca 1973 r. Rep. [...], Starosta W. zlecił wykonanie mapy do celów prawnych dla przedmiotowej nieruchomości z naniesionymi na aktualnej mapie ewidencyjnej granicami nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa oraz nieruchomości opisanej w akcie notarialnym A Rep. nr [...] z dnia 6 lutego 1937 r. Zgodnie z wynikiem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego Nr [...] przeprowadzonym w dniu 27 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 z późn. zm.), w dniu 21 czerwca 2007 r. została podpisana umowa nr [...] na wykonanie niezbędnej dokumentacji geodezyjnej. Z treści powyższej umowy wynika, iż wykonawca miał wypełnić zobowiązania z niej wynikające do dnia 30 listopada 2007 r. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), przygotowana przez wykonawcę mapa musi następnie otrzymać pozytywny wynik kontroli przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie organu odwoławczego, powyższe zagadnienie stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wobec powyższego, koniecznym było zawieszenie przez Starostę W. postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, do czasu ustalenia czy nieruchomość opisana w akcie notarialnym A Rep. nr [...] z dnia 6 lutego 1937 r. odpowiada nieruchomości wymienionej w akcie notarialnym z dnia 22 czerwca 1973 r. [...]. Organ II instancji podniósł ponadto, iż strony wnoszące zażalenie na postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2007 r. nie kwestionują samej konieczności sporządzenia mapy pozwalającej określić granice zwracanej nieruchomości. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wniosły R. N., A. O., K. R., A. R. i B. N. Skarżące wniosły o uchylenie postanowień organu II i I instancji z uwagi na zawieszenie postępowania na czas nieokreślony oraz wskazały, że zgodnie z umową z dnia 21 czerwca 2007 r., nr [...] zawartą na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych termin wykonania niezbędnej dokumentacji geodezyjnej upłynął w dniu 30 listopada 2007 r. Do dnia sporządzenia skargi (tj. 26 maja 2008 r.) wykonawca nie wywiązał się z warunków powyższej umowy. Skarżące podniosły ponadto, że na zwrot przedmiotowej nieruchomości czekają od 28 stycznia 1991 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zarówno postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2007 r. zawieszające postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. naruszają obowiązujące prawo. Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 KPA. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest bowiem instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. W myśl art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub sąd. O treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 § 2 KPA) decyduje stan faktyczny i prawny w momencie wydawania decyzji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także gdy zajdzie taka konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez zaciągnięcie opinii innych organów, nie daje to jednak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że sporządzenie mapy dla celów prawnych nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA, bowiem organ nadal prowadzi postępowanie, chociaż merytoryczne załatwienie sprawy wymaga pomocy specjalisty, w tym przypadku geodety. Należy zwrócić uwagę, że sprawa o zwrot przedmiotowej nieruchomości toczy się od wielu lat. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy (umowa z dnia 27 kwietnia 2007 r.) wynika, że mapa dla celów prawnych niezbędna dla załatwienia sprawy powinna być sporządzona najpóźniej do dnia 30 listopada 2007 r. Zatem w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy, tj. [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda wiedział już, że termin ten został w sposób znaczny przekroczony. Po mimo tego zamiast uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i zobowiązać go do niezwłocznego załatwienia sprawy, oraz wyegzekwowania wykonania zawartej umowy (sporządzenia mapy dla celów prawnych), utrzymał postanowienie o zawieszeniu postępowania w mocy, błędnie przy tym uznając, że sporządzenie mapy przez geodetę stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.