I SA/Wa 874/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], jako dz. nr [...], [...], [...] i [...], i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] października 1995 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie, przez Miasto P. własności m.in. przedmiotowej nieruchomości. P. [...] S.A. (dalej jako "P.") pismem z 29 października 2003 r., wystąpiły o "wyeliminowanie z obrotu prawnego" ww. decyzji w zakresie obejmującym dz. nr [...], [...], [...] i [...], na których zlokalizowane są budynki i budowle stanowiące urządzenia linii kolejowej służące do prowadzenia ruchu pociągów, a w konsekwencji stworzenie podstaw umożliwiających uwłaszczenie przedmiotowych nieruchomości na rzecz P. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 154, art. 155 i art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. we wskazanym zakresie. Wojewoda wskazał, że z uwagi na to, że P. we wniosku wszczynającym postępowanie nie podało podstawy prawnej żądania, organ wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z pismem sygnalizującym zasadność weryfikacji kwestionowanej decyzji. Minister w piśmie z 22 lutego 2010 r. poinformował jednak, że nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1995 r. W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie nie zaistniały również przesłanki do zastosowania art. 162 K.p.a., bowiem decyzja komunalizacyjna nie stała się bezprzedmiotowa, jak też nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Z kolei postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a., dotyczy decyzji prawidłowych pod względem prawnym, lecz dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Kontrolowana decyzja nie jest natomiast dotknięta wadliwością kwalifikowaną, na którą to wadliwość powołuje się w swym żądaniu P. Wojewoda [...] wskazał dalej, że skoro na dzień 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości, co potwierdza stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w ww. piśmie z 22 lutego 2010 r., a więc zasadnie nie były stroną decyzji komunalizacyjnej, to brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie art. 145 K.p.a., bowiem mogłoby to nastąpić na wniosek strony, a P. takie prawo nie służy. Skoro zatem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 162 K.p.a., 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a., to brak było podstaw do uchylenia decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej ww. działek. W odwołaniu od powyższej decyzji P. wskazało m.in., że podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji jest dyskusyjna, skoro powołuje trzy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidujące różne przesłanki kontroli decyzji, a przy tym łączne spełnienie tych przesłanek nie jest możliwe, skoro powołane przepisy przewidują różne stany faktyczne. P. przywołało również argumentację na poparcie stanowiska, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1995 r. była wadliwa i w konsekwencji wniosło o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] kwietnia 2016 r., po rozpoznaniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. w całości i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania. Komisja uznała, że skoro wniosek P. z 19 października 2003 r., który wszczął niniejsze postępowanie, dotyczy wyłącznie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w nim wskazanej, a z protokołów rozpraw administracyjnych i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby wnioskodawca wniosek ten doprecyzował poprzez wskazanie, w jakim konkretnie trybie winna zostać skontrolowana decyzja z [...] października 1995 r., to organ nadzoru zobligowany był ustalić, wszczęcia jakiego postępowania żąda wnioskodawca. Nie można natomiast domniemywać, że dany wniosek powinien być rozpoznany w określonym trybie, bowiem organy administracji publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji żądania wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał dalej, że przepisy art. 154, art. 155 i art. 162 K.p.a. dotyczą trzech odrębnych trybów nadzwyczajnych, a możliwość uchylenia w oparciu o nie decyzji administracyjnej uzależniona jest od spełnienia przesłanek wskazanych w tych normach prawnych, przy czym w każdej z nich przesłanki zostały określone w sposób odmienny. Nie jest zatem możliwe przeprowadzenie jednego postępowania i wydanie decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o możliwości uchylenia decyzji w oparciu o równe przesłanki. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieustalenie zakresu żądania strony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda [...] nie ustalił zakresu żądania P.; 2. art. 154 § 1 i 2, art. 155, art. 162 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda [...] nie powiadomił P. o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym; 3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r.; 4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zastosowała powyższy przepis uznając, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bowiem nie ustalił, jaka była treść żądania strony, na wniosek której niniejsze postępowanie zostało wszczęte i prowadzone. Stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem P. z 29 października 2003 r., w którym wystąpiono o "wyeliminowanie z obrotu prawnego" decyzji Wojewody [...] z [...] października 1995 r. w części dotyczącej dz. nr [...], [...], [...] i [...]. Ani przy tym z treści ww. wniosku, ani też z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by Wojewoda [...], który prowadził postępowanie w pierwszej instancji wyjaśnił, jakiego konkretnie trybu dotyczył wniosek P., czy też jaka była podstawa prawna tego żądania. Jedynie z protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 kwietnia 2010 r. wynika, że osoba je prowadząca wskazała na możliwość dokonania zmiany kwestionowanej decyzji w trybie art. 154 K.p.a., to jednak brak jest już zapisu o potwierdzeniu woli wnioskodawcy na prowadzenie postępowania na tej podstawie prawnej. Już z powyższych względów decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r., wydana na podstawie art. 154, art. 155 i art. 162 K.p.a., nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Postępowanie, w wyniku którego została ona wydana, przeprowadzone zostało bowiem bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza normę prawa materialnego, mającą zastosowanie w konkretnej sprawie. Organ nie może natomiast z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 61 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda [...] nie ustalił zakresu żądania P., tym bardziej, że na powyższe uchybienie wskazywało samo P. w odwołaniu wniesionym od decyzji z [...] października 2014 r. W ocenie Sądu, trafnie zauważyła ponadto Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że przepisy art. 154, art. 155 i art. 162 K.p.a. dotyczą trzech odrębnych trybów nadzwyczajnych, a możliwość uchylenia w oparciu o nie decyzji administracyjnej uzależniona jest od spełnienia przesłanek wskazanych w tych normach prawnych, przy czym w każdej z nich przesłanki zostały określone w sposób odmienny. Nie jest zatem możliwe przeprowadzenie jednego postępowania i wydanie decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o możliwości uchylenia decyzji w oparciu o równe przesłanki. Analiza zaskarżonej decyzji oraz wniesionej skargi prowadzi zatem do wniosku, że organ odwoławczy nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie naruszył również art. 154, art. 155, art. 162 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie naruszyła także wskazywanego przez skarżącego art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił nie ww. przepis, a art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.