I SA/Wa 876/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi M. K na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2015 r. [...], po rozpatrzeniu dowołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez P. [...] własności położonej w obrębie C., gm. D. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną – nr [...] (aktualnie nr [...]) relacji [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Droga relacji [...] (oznaczona uprzednio nr [..], a obecnie nr [...]) na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] (Dz.U. Nr [...]) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ([...]) stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przekazana została Powiatowi [...] za protokołem z dnia 31 grudnia 1998 r. Powyższa droga w dacie 31 grudnia 1998 r. miała być zlokalizowana na części działki nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej wówczas własność M. D, która z kolei zbyła ją aktem notarialnym z dnia [...] września 2010 r. rep. A nr [...]) na rzecz M. K. Wnioskiem z 14 sierpnia 2013 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające [...], własności części tej nieruchomości oznaczonej na sporządzonej dla celów prawnych mapie jako działka [...] o pow. [...]m2 (wydzielonej z działki nr [...]). W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [..] decyzją z [...] września 2014 r stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności ww. nieruchomości, jako zajętej drogą publiczną. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy ocenił on, że zostały spełnione wymienione tym przepisem przesłanki, dotyczące zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] drogą publiczną, braku przynależnego jednostce samorządowej lub Skarbowi Państwa tytułu własności i publicznoprawnego władania nieruchomością. Jeśli chodzi o zajęcie nieruchomości drogą organ powoływał się na dowód z mapy dla celów prawnych przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M., z naniesiona na nią odręczna adnotacją Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], że ww. działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną; informację zawartą w piśmie Zarządu M. z 14 sierpnia 2013 r.; treść oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] – A. S. z 27 lutego 2013 r. (który, co miało być znane organowi z urzędu był wieloletnim pracownikiem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W., wykonującej przed 1 stycznia 1999 r. funkcję zarządcy przedmiotowej drogi), wedle którego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], były częściowo zlokalizowane urządzenia służące do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego, tj. rów przydrożny z jego wewnętrzną i zewnętrzna skarpą. Powyższym oświadczeniem organ dowodził także wykonywanie przed 1 stycznia 1999 r. publicznoprawnego władania nieruchomością, a to w związku z podawana przez Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych informacją, że prowadzone były wówczas na niej roboty związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego, polegające na czyszczeniu, odmulaniu oraz renowacji rowu przydrożnego. Wojewoda powoływał się także na potwierdzenie faktu publicznoprawnego władania nieruchomością przez M.D. w piśmie z [...] października 2013 r., gdzie potwierdzała ona, że droga była piaszczysta i nieutwardzana, a Zarząd kilka razy odśnieżał drogę, bo dowożone były nią dzieci do szkoły. Za niezasługujące na uwzględnienie przy tym, w świetle zgromadzonych dowodów, organ uznawał zastrzeżenia do powyższych ustaleń zgłaszane w toku postępowania przez M. D. oraz M. K. Od decyzji tej M. K. wniosła odwołanie wywodząc, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane zostało bez właściwego rozpatrzenia i rozważenia wszystkich aspektów sprawy. W następstwie jego rozpoznania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy oceniając, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., skutkujące przejściem z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r. Jako kluczowy dowód potwierdzający zajecie nieruchomości drogą publiczna Minister uznał mapę dla celów prawnych sporządzoną przez uprawnionego geodetę i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazywał w tym kontekście, odwołując się do poglądów judykatury, że tego rodzaju dokument ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. i wzruszenie jego mocy dowodowej jest możliwe jedynie w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, co w sprawie nie miało miejsca. W związku zaś z podnoszonym w odwołaniu argumentem o braku ujawnionych zmian użytków w obszarze przejmowanej działki zauważał, że okoliczność ta nie przesądza o niezaistnieniu stanu zajęcia nieruchomości pasem drogowym. Podzielił także argumentację Wojewody o wykazaniu publicznoprawnego władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. i brak przedstawienia przez stronę odwołującą dowodów, które mogły by skutecznie podważyć wiarygodność złożonego w tym kontekście oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych. Odnosząc się z kolei do zawartego w odwołaniu żądania wypłaty odszkodowania, Minister zauważył, ze ta kwestia nie należy do kompetencji organów wojewódzkich. Na decyzję tę M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które obligowały organ administracji publicznej do zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, co jej zdaniem miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kwestionowała ono stanowisko organów, jakoby M. D. w przywoływanym w decyzji piśmie z 17 października 2013 r. potwierdzała zajętość nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazując, że w powyższym piśmie (przywoływanym przez organy jedynie we fragmencie) wyżej wymieniona podkreślała wprost, że droga nie była wówczas w jej działce i była węższa niż obecnie. Oświadczała także, że Zarząd Dróg Powiatowych nie wykonywał żadnych prac modernizacyjnych drogi oraz kwestionowała istnienie przy przedmiotowej drodze rowów odwadniających, co czyni niewiarygodnym dowód z oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], który wskazywał na wykonywanie przed 1998 r. przez zarządcę drogi prac polegających na oczyszczaniu tychże rowów. Z kolei na dowód, że przedmiotowa droga w obszarze działki nr [...] była przed 31 grudnia 1998 r. węższa do obecnie istniejącej, powoływała się na wykonywane przez nią pomiary korony drogi, których wyniki konfrontowała z opisem stanu technicznego drogi sporządzonym na dzień 31 grudnia 1998 r. złączonym do wniosku Zarządu Powiatu [...] W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju, określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że droga nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...] stanowi drogę publiczną – pierwotnie wojewódzką, a od 1 stycznia 1999 r. powiatową, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że obecna działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...][...] (Dz.U. Nr [...]), art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta posadowiona była w obszarze działki nr [...] i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony. Dowodami natomiast, mającymi wedle organów obrazować stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. były: mapa dla celów prawnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. (k. 53 akt administracyjnych); oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] – A. S. (k. 4 akt administracyjnych) oraz oświadczenia byłej właścicielki nieruchomości – M. D. (k.47 akt administracyjnych). Ze sformułowaną w oparciu o te dowody oceną organów jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż treść ww. mapy - wbrew temu co twierdzi Wojewoda oraz Minister - nie dokumentuje stanu zajętości wyodrębnianej geodezyjnie działki nr [...] drogą publiczna, lecz wyłącznie przebieg granicy działek wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., co wynika wprost z zapisu umieszczonego w osnowie tej mapy, jak też charakterystyki użytków jakie tworzą tę działkę. W umieszczonym na mapie wykazie zmian gruntowych podano mianowicie, iż w jej obszarze znajdowały się na koniec roku 1989 grunty rolne ([...] m2) oraz leśne ([...] m2), co przeczy ich wykorzystywaniu pod infrastrukturę drogową. Sama natomiast działka faktycznie zajęta drogą (oznaczona na mapie nr [...]) jedynie graniczy od strony zachodniej z działką nr [...], co pozostaje zresztą w zgodzie z treścią składanych w tym przedmiocie wyjaśnień przez byłą właścicielkę. Godzi się natomiast przypomnieć, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Istnienia tego rodzaju infrastruktury w obszarze spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. powyższa mapa, ani żaden ze zgromadzonych w aktach dokumentów nie potwierdzają. Oceny tej nie zmoże zmienić fakt, że omawiana mapa sporządzona została w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani umieszczona na niej odręczna adnotacja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] stwierdzająca, że działka nr [...] w przywoływanej wyżej dacie była zajęta pod drogę publiczna nr [...]. Treść tego oświadczenia wszak, w odróżnieniu od treści mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie jest objęta właściwym dla dokumentów urzędowych domniemaniem zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jako całkowicie dowolne, a przez to naruszające w sposób istotny ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów należy przy tym uznać stanowisko Wojewody [...] (zaakceptowane jak się wydaje w sposób milczący przez organ odwoławczy), iż fakt rzekomego zajęcia nieruchomości drogą potwierdziła w swoim oświadczeniu była właścicielka – M. D. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że jest ono oparte li tylko na wyrwanym z kontekstu fragmencie wspomnianego oświadczenia odnoszącym się do stanu drogi (której istnienia jako takiej nie kwestionowała żadna ze stron). Tymczasem odczytanie w całości treści tego oświadczenia prowadzić musi nieuchronnie do odmiennych niż przyjął organ wniosków. Wyżej wymieniona wskazuje w nim mianowicie wprost, że przed 31 grudnia 1998 r. w obszarze jej działki nie była zlokalizowana droga i była ona wówczas węższa od obecnie istniejącej (vide punkt 3 oświadczenia). Kwestionuje także zlokalizowanie na tym terenie rowu przydrożnego i skarpy (vide punkt 1 oświadczenia), na istnienie których z kolei, jako świadczących o zajęciu nieruchomości drogą, wskazywał Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w oświadczeniu z 27 lutego 2013 r. Taki sposób podejścia do dowodów zgromadzonych w sprawie nie tylko narusza wspomniany wyżej przepis, ale godzi także w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest ustanowiona w art. 8 k.p.a., zasada prowadzenia go w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wywoływać wszak może u tych uczestników uzasadnione podejrzenie manipulowania materiałem dowodowym, poprzez eksponowanie tych jego elementów, które potwierdzają założoną przez organ tezę, a przemilczaniu tych które jej przeczą. Odrębną kwestią jest także ocena przydatności przywołanego oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych przy dokonywaniu mających znaczenie prawne ustaleń elementów stanu faktycznego sprawy. Sąd nie kwestionuje samej możliwości wykorzystania oświadczeń jako środków dowodowych w sprawie o nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, zwłaszcza w sytuacji gdy wyczerpane zostają inne możliwości dowodowe. Zgodnie wszak z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaś art. 80 k.p.a. wymaga by oceny udowodnienia określonej okoliczności organ administracji publicznej dokonywał w oparciu o całokształt materiału dowodowego w sprawie. Niemniej zwraca uwagę, że aby oświadczenie strony czy innego podmiotu, można przyjąć jako miarodajny dowód w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej postępowaniu mającym doprowadzić do potwierdzenia odjęcia własności nieruchomości, musi ono przede wszystkim stanowić tzw. oświadczenie wiedzy, a więc odnosić się do rekonstruowanych przez jednostkę je składającą własnych doświadczeń i obserwacji. Tego rodzaju wymogu oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych nie spełnia. Jak wyjaśnił bowiem jego autor w piśmie skierowanym w dniu 12 listopada 2013 r. do skarżącej (znajdującym się w aktach organu II instancji) jest ono pochodną przeprowadzonej przez niego analizy dokumentów projektowych z przebudowy drogi w 2005 r. i wyciągniętych na tej podstawie wniosków. Nie jest zatem oświadczeniem świadka formułowanym na bazie własnych doświadczeń i zapamiętanych z przeszłości zdarzeń czy faktów, ale jedynie swego rodzaju prywatną opinią o możliwości hipotetycznego ich zaistnienia. Taka opinia nie może zaś stanowić podstawy ustalania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego. Okoliczności te uszły jednak uwadze organów orzekających, co z kolei doprowadziło do wywiedzenia m.in. w oparciu o tę opinię (oświadczenie) błędnych wniosków co do zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., prowadzących do odjęcia własności nieruchomości jej dotychczasowemu właścicielowi z dniem 1 stycznia 1999 r. Słusznie zatem zarzuca skarżąca, że wydając zaskarżoną decyzję organy obydwu instancji uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszyły one także art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego zastosowanie do regulacji stanu prawnego nieruchomości, co do której w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazano, że określone w tym przepisie przesłanki w rzeczywistości zaistniały. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w powyższym wyroku oraz zwróci się do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o przedłożenie dokumentów, w oparciu o które formułował swoją opinię o zajętości działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą relacji [...] oraz publicznoprawnym nią władaniem i w oparciu o analizę tych dokumentów, jak też dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego podejmie rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.