I SA/Wa 877/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [..], po rozpoznaniu odwołania Miasta [...] W. od decyzji Starosty [...] z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [...] o zwrocie części nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. D., J. W., A. W., M. W. i S. W. w dniu 1 sierpnia 1998 r. wnieśli o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] (dawniej ul. [...]). Nieruchomość powyższa została wywłaszcza decyzją Urzędu [...] W. z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...]. W dniu [...] sierpnia 2008 r. wniosek o zwrot został zmodyfikowany w ten sposób, że żądanie zostało ograniczone do nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne o nr [...] w obrębie [...]. Wnioskodawcy wykazali następstwo prawne po dawnej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości – J. W.. Obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Miasta [...] W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Starosta [...] decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] orzekł o zwrocie na rzecz M. D. – [...] części, J. W. – [...] części, A. W. – [..] części, M. W. – [...] i S. W. – [...] części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działkę nr [..] o pow. m2 i nr [...] o pow. [..] m2 w obrębie [...] Decyzją tą zobowiązał strony postępowania do zwrotu na rzecz Miasta [...] W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Miasto [..] W. wniosło odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej niezgodność z prawem, gdyż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o zwrocie części nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że ustalenie przesłanek wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostało oparte na ważnych w sprawie dowodach, a materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Przede wszystkim nie został ustalony termin rozpoczęcia bądź zakończenia prac związanych z budową parkingów samochodowych na przedmiotowych działkach. Jak bowiem ustalono w toku postępowania na działce ew. nr [...] zlokalizowany jest parking samochodowy ogrodzony siatką na słupkach metalowych, blaszane garaże i oświetlenie, a część nieruchomości pozostaje niezagospodarowana - porośnięta krzakami i trawą; działka nr ew. [...] zajęta jest w części pod parking samochodowy, teren jest oświetlony i ogrodzony, a w części pozostaje niezagospodarowana. Teren ten jest dzierżawiony. Ustalenie dokładnej daty budowy parkingów ma o tyle znaczenie – w ocenie Wojewody [...] – że budowa parkingu samochodowego, podobnie jak i innych elementów infrastruktury traktowane jest w orzecznictwie jak prace budowlane zawiązane z budową osiedla mieszkaniowego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał jakiegokolwiek uzasadnienia, z którego by wynikało jakie okoliczności organ drugiej instancji uznał za wyjaśnione, a które wymagają dalszych czynności wyjaśniających ze strony organu pierwszej instancji ani dlaczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Nadto skarżący podał, że brak uzasadnienia nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację decyzji drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony - nie mieści się to w jego kompetencji. Organ odwoławczy zaś, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Wskazane przez Wojewodę [..] okoliczności dotyczące dokładnego określenia terminu rozpoczęcia bądź zakończenia prac związanych z budową parkingów samochodowych na działkach nr [...] i nr [...] mogą być ustalone przez organ odwoławczy w dodatkowym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 136 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że na wywłaszczonych działkach znajdują się [...], a częściowo działki te pozostają niezagospodarowane. Działki w części zajętej pod parkingi są przedmiotem dzierżawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że podanie o wydanie pozwolenia na budowę istniejącego parkingu społecznego usytuowanego na działce nr [... wpłynęło w dniu [..] sierpnia 1991 r. W dniu [..] marca 1992 r. wydana została decyzja nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę przez mieszkańców osiedla. Brak jest dokumentów stwierdzających legalność realizacji powyższego parkingu. Dzierżawcy tego terenu wskazali podczas oględzin terenu, że parking utworzono na początku lat 90-tych. Jeśli zaś chodzi o parking samochodowy zlokalizowany na działce nr [...], to został on zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę czasowego strzeżonego parkingu wraz z jego ogrodzeniem i adaptacją istniejących na terenie budynków (pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Z tej ostatniej decyzji wynika, że okres użytkowania parkingu czasowego jest zgodny z terminem zawartym w umowie dzierżawy terenu, tj. do dnia [...] marca 2000 r., po tym terminie miała obowiązywać likwidacja parkingu na każde żądanie władz budowlanych. Dokumenty powyższe odnoszą się do okoliczności budowy parkingów samochodowych na działkach nr [...] i wskazują daty realizacji prac związanych z budową parkingów. W postępowaniu odwoławczym organ w ogóle do tych dokumentów nie odniósł się. Podczas gdy zweryfikowanie tych dokumentów i ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego leży jak najbardziej w kompetencji organu odwoławczego. Wskazać też należy, że o ile budowa parkingu samochodowego może być traktowana jako te prace budowlane, które są związane z budową osiedla mieszkaniowego, o tyle istotne jest wykazanie, że parking ten stanowi infrastrukturę osiedla, a pozwolenie na budowę uzyskał podmiot realizujący cel publiczny. Warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 391/07, w którym Sąd wyraził pogląd, że przy ustaleniu, czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie jest dopuszczalna wykładnia, że interes prawny osoby indywidualnej może zostać zakwalifikowany jako interes publiczny. Dawanie zaś przewagi interesowi indywidualnemu nad interesem indywidualnym, wyprowadzanym z prawa własności, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, bo narusza art. 21 Konstytucji RP. Taka sytuacja w istocie rzeczy prowadziłaby do przyjęcia dopuszczalności wywłaszczenia na cel, który nie jest celem publicznym. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wybudowanie parkingu przez dzierżawców części obszaru wywłaszczonego i prowadzenie przez nich działalności gospodarczej leży w ich interesie i im przynosi korzyść majątkową. Nie stanowi zaś realizacji interesu publicznego. A zatem przekazanie przez Wojewodę [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie było prawidłowe. Postępowanie w pierwszej instancji nie zostało bowiem przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, ale w rażący sposób nie naruszono w nim przepisów procesowych. Nie wszystkie przy tym naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzają podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie, bowiem wiążą się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Wojewody [...] zapadła z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.