I SA/Wa 877/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi D. L. i M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz D. L. i M. Z. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r. nr [...] w części w jakiej organ ów orzekł o przejęciu na własność Państwa położonej w P. przy ul. [...] nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], a oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Zarządzeniem z [..] lipca 1950 r. ([...]) Minister Budownictwa ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. "P. sp. z o.o. w P. [...]" Orzeczeniem z [...] listopada 1966 r., wydanym na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) dalej: "u.s.p.m.p.z." , Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdził, że ww. przedsiębiorstwo wraz jego ze składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo-odbiorczym z 9 listopada 1950 r. pozostające do 8 marca 1958 r. pod przymusowym zarządem państwowym przeszło w tej dacie na własność Państwa. W szczególności zaś jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa nieruchomość o pow. [..]m2 wraz z budynkami położona w P, zapisana w księdze [...]. Powyższa nieruchomość, stanowiła wówczas przedmiot odrębnej własności J. M. i T. Z. (stosownie do aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. rep nr [...]). Przedsiębiorstwo natomiast użytkowało ją na zasadzie nieodpłatnego użyczenia do 1949 r., kiedy to użyczenie zostało cofnięte. Obecnie natomiast stanowi ona działkę nr [...] z obrębu [...], będącą własnością Skarbu Państwa we współużytkowaniu wieczystym Agencji [...] oraz firm: P. sp. z o.o. w P., E. sp. z o.o. w P. i PT. sp. z o.o. w P. Wnioskiem z 2 grudnia 1990 r., ponowionym 1 lipca 2004 r. i zmodyfikowanym ostatecznie w piśmie z 17 stycznia 2011 r. , następcy prawni J. M. oraz T. Z – A.M., W. M., I. M., M. M., D. L., M. B. oraz M. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r. w zakresie dotyczącym opisanej na wstępie nieruchomości. Z analogicznym wnioskiem pismem z 8 stycznia 2014 r. wystąpiła reaktywowana spółka działają obecnie pod firmą "P.Z [...]" sp. z o.o. Decyzją z [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, w efekcie rozpoznania tych wniosków, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] listopada 1966 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa położonej w P. nieruchomości o pow. [...] m2, nie dopatrując się by obarczone ono było w ww. zakresie jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru wskazywał, że orzeczenie to wydane zostało w trybie przepisów ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Ta zaś ustawa regulowała tryb przejmowania przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowym. Miała jednak także zastosowanie do innego mienie, tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b). Takie mienie przechodziło na własność państwa, o ile do dnia 31 grudnia 1954 r. zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki we władanie i pozostawało w ich faktycznym władaniu bez żadnego tytułu prawnego do dnia 8 marca 1958 r. Taka właśnie sytuacja, zdaniem Ministra, zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż władnie nieruchomością w powyższym okresie nie było oparte na jakimkolwiek tytule prawnym. Jako że nieruchomość nie wchodziła w skład przedsiębiorstwa tytułem tym nie mogło być bowiem zarządzenie z 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem. W konsekwencji, zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. b u.s.p.m.p.z. umożliwiające jej przejęcie z mocy prawa. Fakt, że w podstawie prawnej orzeczenie wskazano art. 2 i art. 9 ust. 1 tej ustawy, a także określono działkę jako "składnik majątkowy przedsiębiorstwa" zdaniem Ministra nie może być traktowany jako rażące naruszenie prawa. Błędne oznaczenie podstawy prawnej decyzji, jeżeli nie stanowi bowiem samo w sobie tego rodzaju wady, jeśli istniała podstawa prawna do jej wydania. Taką zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy był art. 17 pkt 2 lit. b ustawy. Następcy prawni dawnych właścicieli wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując legalność podjętego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygniecie w mocy. Minister wskazywał, że z niespornych ustaleń stanu faktycznego wynika, iż sprawująca przymusowy zarząd nad P. państwowa jednostka organizacyjna (przedsiębiorstwo [...]) bezprawnie i bez zgody właścicieli zajęło całą nieruchomość przy ul. [...] i wykorzystywało ją na cele przejętego przedsiębiorstwa. Z akt nie wynika przy tym by utraciła ona władanie nią przed 8 marca 1958 r. To zaś wyczerpuje przesłankę przejęcia nieruchomości określoną w art. 17 pkt 2 lit b u.s.p.m.p.z. Organ podtrzymał także swoją uprzednią ocenę, iż błędne oznaczenie podstawy prawnej przejęcia nieruchomości w orzeczeniu z 1966 r. nie stanowi rażącego naruszenie prawa. Odnosząc się z kolei do przywoływanej przez strony uchwały składu siedmiu sędziów SN z 16 października 1948 r. sygn. akt C 373/48 oraz uchwały NSA z 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 zwracał uwagę, że dotyczyły one ustawy nacjonalizacyjnej z 3 stycznia 1946 r. -o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17), która w art. 2 regulowała tryb przejęcia przez państwo określonych w przepisie przedsiębiorstw. Natomiast ustawa z 25 lutego 1958 r. regulowała także przejmowanie "innego mienia" (nienależącego do przedsiębiorstw). Zatem uchwały te, w ocenie Ministra, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP zauważając, że wydając w roku 1966 orzeczenie ówczesny organ nie mógł ich naruszyć, gdyż wówczas one nie obowiązywały. Nie naruszył ich także Minister Infrastruktury i Rozwoju (przy pierwszym rozpoznaniu sprawy), który jedynie badał zgodność orzeczenia z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Na powyższą decyzję D. L. i M. Z. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na rażącym przyjęciu, że zabór mienia w czasach stalinowskich (1950-1966) – co organ bezspornie ustalił - nie stanowi rażącego naruszenia prawa; że władanie (jak należy przypuszczać) przemocą lub groźba przez okres 16 lat cudzą nieruchomością w tych czasach nie jest bezprawne; że zabór mienia w postaci nieruchomości (który należałoby uznać za czyn zabroniony), a który zawsze jest bezprawny można zalegalizować, i że nie można stwierdzić w Rzeczypospolitej Polskiej w roku 2015 nieważności decyzji administracyjnej z 1966 r. – usiłującej zalegalizować bezprawny zabór nieruchomości odebranej, jak stwierdza sam organ, bez żadnej podstawy prawnej; 2) art. 21 Konstytucji RP poprzez rażące przyjęcie, iż Rzeczypospolita Polska odmawia ochrony własności prywatnej mimo bezspornego ustalenia przez organ, iż przedmiotowa nieruchomość została zabrana właścicielom bezprawnie i bez ich zgody w czasach stalinowskich w latach 1950-1966; 3) art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie za legalny bezprawny zabór mienia; 4) art. 7 i 8 k.p.a., a także art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez prowadzenie postępowania przez okres 23 lat. 5) art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną i sprzeczna z Konstytucja wykładnią art. 17 pkt 2 u.s.p.m.p.z., sprzeczną także z uchwałą SN z 16 października 1948 r. C 373/48, uchwałą NSA z 5 listopada 2007 r. I OPS 2/07, oraz wyrokiem SN z 8 maja 1992 r. III ARN 23/92. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie uzasadnione w motywach skargi i uzupełniających ją pismach procesowych, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. lub stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Przy piśmie z 16 lipca 2015 r. swój udział w postępowaniu zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r. nr [...] w części w jakiej organ ów orzekł o przejęciu na własność Państwa położonej w P. nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], a oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej aktualnie działkę ew. nr [...]. Istotą tego rodzaju postępowania jest zbadanie czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja (orzeczenie) dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia nieruchomości na własność Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego orzeczenia na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. II GSK 1617/12 Lex nr 1452703). W szczególności nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne by dokonując kontroli legalności decyzji wydanej w trybie zwykłym, czynić to na gruncie odrębnych materialnoprawnych przesłanek, niż te którymi kierował się wówczas organ ją wydający. Zatem okoliczność, że przy zastosowaniu dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej odmiennej podstawy materialnoprawnej, rezultat postępowania mógłby być meriti tożsamy z ujętym w weryfikowanej decyzji nie może mieć istotnego znaczenia dla oceny jej legalności. Nie jest wszak rolą organu nadzoru poszukiwanie uzasadnienia prawnego i faktycznego dla podjętej w trybie zwykłym decyzji (a więc swego rodzaju konwalidacji tego aktu), ale jedynie jej zbadanie w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaś materialnoprawną podstawą kontrolowanego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r. ujawnioną w jego komparycji był art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. z dnia 25 lutego 1958 r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli 8 marca 1958 r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Drugi zaś przewiduje, że przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa następuje bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń i zobowiązań powstałych przed objęciem przedsiębiorstwa z wyjątkiem służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swoje źródło w stosunku pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Do normatywnej treści ww. przepisów nawiązuje w sposób bezpośredni brzmienie rozstrzygnięć zawartych w poszczególnych punktach orzeczenia, gdzie mowa jest o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa P. [...] sp. z o.o. w P. [...] "pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym zarządzeniem Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r." (pkt 1 ), jego przejściu na własność Państwa "w całości wraz ze składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo odbiorczym z przekazania przedsiębiorstwa przymusowemu zarządcy państwowemu" (pkt 2), a także, stwierdzeniu, iż następuje to "w stanie wolnym od obciążeń powstałych przed objęciem przedsiębiorstwa" (pkt 4). Punkt 3 rozstrzygnięcia - odnoszący się do położonej w P. nieruchomość o pow. [...] m2 wraz ze znajdującymi się na niej budynkami, która jako "składnik majątkowy przedsiębiorstwa" przechodziła na własność Państwa - stanowił natomiast uszczegółowienie zakresu przedmiotowego orzeczenia objętego punktem 2. Żaden z elementów orzeczenia nie nawiązuje natomiast w swoim brzmieniu do treści art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., który stanowił podstawę do przejmowania z mocy prawa obiektów pozostających w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które przez tej jednostki zostały objęte w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., a takie objęcie nastąpiło bez lub wbrew woli właściciela (posiadacza), a więc nie było zarówno wówczas, jak i później - aż do wejścia w życie ustawy - ani władaniem wynikającym z aktu (zarządzenia lub orzeczenia) właściwej władzy ani też władaniem opartym na tytule wynikającym z umowy. Z tego względu dokonywanie oceny jego legalności w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego (mającego charakter wyłącznie kontrolny), w aspekcie tej podstawy prawnej - a tak w niniejszej sprawie postąpił Minister Infrastruktury i Rozwoju - było w ocenie Sądu niedopuszczalne. Prowadziło to bowiem do przypisania temu orzeczeniu podstaw prawnych, których organ je wydający w rzeczywistości nie stosował i motywacji, którymi przy jego podejmowaniu się on nie kierował, a więc de facto zmiany jego przedmiotu, co nie mieści się w kompetencji organu nadzoru. Stąd, skądinąd prawidłowa wykładnia art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. dokonana przez Ministra w zaskarżonej decyzji, mająca także oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przywołanym przez niego w uzasadnieniu decyzji, dla oceny legalności orzeczenie z 1966 r., nie mogła mieć żadnego znaczenia prawnego. Powołanie w podstawie prawnej tego orzeczenia art. 2 ustawy nie jest przy tym, jak twierdzi organ nadzoru, jedynie nieistotnym błędem (omyłką), nienoszącą znamion rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mielibyśmy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdyby rozstrzygniecie sprawy administracyjnej podjęte w postępowaniu zwykłym istotnie opierało się na okolicznościach faktycznych i prawnych objętych hipotezą obowiązującej normy prawnej zawartej w określonym przepisie ustawy - czemu organ dawał by wyraz w treści aktu - a jedyną wadliwością byłoby jego nieprzywołanie w podstawie prawnej orzeczenia, bądź przywołanie go w sposób niepełny. Tymczasem, jak już wyżej wykazano treść orzeczenia z [...] listopada 1966 r. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności, które determinowały treść rozstrzygnięcia i stosowanej w związku z tym przez organ podstawy materialnoprawnej, zbieżnej z podstawą przywoływaną w jego osnowie. Skoro zaś było nią unormowanie stanowiące o przejęciu na własność Państwa pozostających pod przymusowym zarządem państwowym przedsiębiorstw, tj. art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., to bez wątpienie wyłączone spod nacjonalizacji na tej podstawie pozostawały te składniki mienia, na których wprawdzie przedsiębiorstwo funkcjonowało, ale które w sensie prawnym do niego nie należały i przymusowym zarządem nie mogły być też objęte. Taka właśnie sytuacja – jak wynika z niespornych ustaleń stanu faktycznego - ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], która począwszy od 1947 r. stanowiła przedmiot własności osób fizycznych, a nie prowadzącej przedsiębiorstwo spółki. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że jej przejęcie na własność Państwa - wbrew temu co twierdzi organ nadzoru - pozostaje w sposób oczywisty w rażącej kolizji z niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią art. 2 powołanej ustawy, a tym samym wydane na tej podstawie orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r. w części odnoszącej się do tej nieruchomości obarczone jest od dnia wydania wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenie prawa), prowadzącą do jego nieważności w ww. zakresie, o ile na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stoi zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a, w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych badanym orzeczeniem. Podjęcie w tych okolicznościach przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w kontrolowanej części narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy i z tych względów podjęte przez ów organ decyzje nie mogły się ostać. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i ustali jakie skutki prawne wywołało orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r., a następnie dokona ich oceny w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.