I SA/Wa 88/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi M. P. i G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. P. i G. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy W. W. decyzją z [...] października 2002 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha [...] m2, położonej w rejonie ulicy [...], w ten sposób, że w wyniku podziału powstały m.in. działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Wnioskiem z 23 grudnia 2004 r. G. P. i M. P. (Skarżący) wystąpili o wypłatę odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogi publiczne wydzielone z nieruchomości KW Nr [...]. Do wniosku załączono odpis w/w księgi wieczystej, decyzję nr [...] zatwierdzającą podział oraz mapę z podziałem nieruchomości. Prezydent W. (Prezydent) decyzją z [...] września 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania za działki położone w W. w rejonie ulicy [...] w obrębie [...] oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, działka nr [...] o powierzchni [...] nr i działka nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...] łącznej powierzchni [...] nr. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działki nr [...],[...] stanowią obecnie drogi wewnętrzne a działka [...] ciąg pieszo rowerowy. Organ wyjaśnił również, że w toku prowadzonego postępowania ustalił, że nie był składany wniosek do sądu wieczystoksięgowego celem ujawnienia tytułu własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz nie były prowadzone rokowania. W chwili, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna tj. w dniu 21 listopada 2002 r. drogi nie miały ustalonej kategorii dróg publicznych a przedmiotowe działki nie zostały objęte uchwałą zaliczającą je do określonej kategorii drogi publicznej, nie nastąpiło zatem przejście ich prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta stała się ostateczna 25 października 2005 r. Kolejnym wnioskiem z 12 lutego 2018 r. Skarżący wystąpili o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "za działki nr [...] i [...] położone w W. w obrębie ewidencyjnym [...] w rejonie ul. [...] (KW Nr [...]) wydzielone pod drogi publiczne na wniosek właściciela, które na mocy art. 98 ust. 1 Ustawy stały się własnością W.". W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że W. w 2008 r. ujawniło swoją własność odnośnie tychże działek w księdze wieczystej KW nr [...]. Zawiadomieniem z 2 maja 2018 r. Prezydent pozostawił bez rozpoznania wniosek wskazując, iż strona postępowania nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego, iż uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania zakończyły się wynikiem negatywnym. W związku z wniesionym ponagleniem Wojewoda M. (Wojewoda) postanowieniem z [...] października 2018 r. uznał wniesione w sprawie ponaglenie za uzasadnione oraz wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jeżeli postępowanie nie może być wszczęte ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 61 a, a równocześnie istnieją przesłanki pozostawienia podania bez rozpoznania, to należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym Prezydent postanowieniem z [...] listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Dzielnicy W. w rejonie ulicy [...], oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Wnioskiem z 22 lipca 2019 r. Skarżący wnieśli o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działki gruntu nr [...] i [...] z obrębu [...] położone przy ul. [...] i [...] w W. w Dzielnicy W. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z [...] października 2019 r. Prezydent umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania i ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, Wojewoda decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał m.in. art. 98 w związku z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami") oraz art. 104 k.p.a. Wojewoda jako podstawę prawną decyzji powołał art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że Skarżący wnieśli o wypłatę odszkodowania w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Wniosek złożony w dniu 22 lipca 2019 r. dotyczył bowiem wypłaty odszkodowania w tym samym trybie i za ten sam grunt, co do którego rozstrzyga ostateczna decyzja Prezydenta z [...] września 2005r. W ocenie organów obu instancji, wydanie w zaistniałej sytuacji merytorycznej decyzji, spowodowałoby, iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest zatem rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak jest więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji w ocenie organów obu instancji, w sprawie znajdował zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie w sprawie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, podlega ono umorzeniu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli skargę do tutejszego Sądu zarzucając decyzji Wojewody : 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Organ, iż sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym i zakończona wydaniem decyzji jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z [...] września 2005 r., podczas gdy od momentu wydania w/w decyzji z 2005 roku nastąpiły istotne zmiany stanu faktycznego sprawy, które w sposób oczywisty wpływają na sposób jej rozstrzygnięcia; 2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż umorzenie postępowania w sprawie przyznania i ustalenia odszkodowania za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], przez organ pierwszej instancji było zasadne pomimo braku zaistnienia przesłanki umorzenia, co skutkowało utrzymaniem wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; 3. naruszenie art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zasady udzielania informacji, oraz zasady szybkości postępowania przejawiające się w szczególności wydaniem i utrzymaniem rozstrzygnięcia sprzecznego z działaniami i informacjami przekazywanymi uczestnikom postępowania przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentów Skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnili, że jak wynika z decyzji z 2005 r. jej podstawą było ustalenie przez organ, że działki objęte wnioskiem nie przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją stan faktyczny jest odmienny, od 2008 r. W. figuruje w księdze wieczystej prowadzonej dla działek [...] i [...] jako właściciel. Skarżący podkreślili również, że po otrzymaniu postanowienia z [...] listopada 2018 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania działając w zaufaniu do organu administracji zdecydowali się podjąć kolejną próbę uzyskania odszkodowania zwracając się do W. 4 lutego 2019 r. z wnioskiem o podjęcie negocjacji. Ponieważ 13 maja 2019 r. otrzymali odpowiedź, że ich kolejka na rozpoznanie wniosku nie nadeszła wraz z informacją, że rezygnacja z 50% odszkodowania spowoduje rozpoznanie wniosku poza kolejnością. Skarżący podkreślili, że skoro w 2018 r. organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na niezrealizowanie etapu negocjacji to tym bardziej etap ten nie był zrealizowany w 2005 r. W konsekwencji w ocenie Skarżących niniejsza sprawa nie może być uznana za tożsamą pod względem faktycznym ze sprawą zakończoną decyzją z [...] września 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sprawa administracyjna zakończona wydaniem przez Prezydenta decyzji z [...] września 2005 r. odmawiającej przyznania odszkodowania rozstrzygała sprawę tożsamą ze sprawą będącą następstwem wniosku Skarżących z 22 lipca 2019 r. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy konstytutywne oraz elementy realne. Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej to norma uprawniająca do konkretyzacji prawa oraz norma konkretyzowana, to jest norma, mająca postać abstrakcyjną, którą dany organ winien zastosować w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego, przy czym zastosowanie tej normy odbywa się poprzez wydanie aktu administracyjnego. Oznacza to, że możliwe jest wydanie zarówno aktu przyznającego stronie określone uprawnienie (w tym przypadku uprawnieniem tym byłoby wstrzymania postępowania egzekucyjnego) lub nakładającego na stronę określony obowiązek jak i poprzez wydanie aktu odmawiającego przyznania stronie określonego uprawnienia lub nałożenia na nią określonego obowiązku. Weryfikacja elementów stanu faktycznego objętych hipotezą normy konkretyzowanej stanowi sedno procesu jurysdykcyjnego. Elementy realne sprawy administracyjnej to podmioty stosunku administryjnoprawnego to jest podmiot czynny (organ uprawniony z mocy normy kompetencyjnej do wydania rozstrzygnięcia) oraz podmiot bierny (będący adresatem rozstrzygnięcia), którym w tym przypadku są Skarżący. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się również fakty sprawy czyli stan faktyczny od którego zależy możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (zastosowania normy kompetencyjnej) i stan faktyczny od którego zależy rozstrzygnięcie (czyli stan faktyczny objęty hipotezą normy konkretyzowanej). Innymi słowy mówiąc, tożsamość sprawy będzie miała miejsce gdy w sprawach tych zachodzić będzie tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego (podatkowoprawnego) na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego. Zarówno w niniejszej sprawie jak i w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] września 2005 r. na elementy konstytutywne składały się : norma wynikająca z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jako norma konkretyzowana), oraz norma kompetencyjna zawarta w art. 129 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 9b tejże ustawy uprawniająca Prezydenta miasta na prawach powiatu do zastosowania normy konkretyzowanej, to jest do ustalenia odszkodowania. W obu sprawach zachodziła również tożsamość podmiotów – toczyły się one pomiędzy Skarżącymi a Prezydentem. Najistotniejsze jest jednak ustalenie czy obie sprawy dotyczyły tego samego stanu faktycznego. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta z [...] września 2005 r. wynika, że jedną z podstaw odmowy przyznania odszkodowania było ustalenie, że "nie został spełniony podstawowy warunek ustalający odszkodowania, jakim jest utrata prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego." Z uzasadnienia tej decyzji wynika również, że nie był składany wniosek o ujawnienie zmian w księdze wieczystej. Z dokumentów dołączonych przez Skarżących do wniosku z 22 lipca 2019 r. wynika, że W. dopiero w 2008 r., a więc trzy lata po wydaniu decyzji przez Prezydenta z [...] września 2005 r. wpisane zostało do księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowych nieruchomości. Warunkiem zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i decyzyjnego ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną i przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest uprzednia realizacja przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 i 2 tejże ustawy. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 12 września 2019 r. I OSK 2738/17 i z 27 lutego 2020 r. z 27 lutego 2020 r.). W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że sprawa zakończona decyzją z [...] września 2005 r. jest sprawą tożsamą ze sprawą będącą następstwem wniosku z 22 lipca 2019 r. Obie sprawy różnią się co do jednego z istotnych elementów stanu faktycznego, to jest co do faktu przejścia prawa własności wydzielonych działek ze Skarżących na W.. Innymi słowy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] września 2005 r., zgodnie z wpisem w księdze wieczystej prawo własności działek przysługiwało Skarżącym a nie W.. Dopiero po wydaniu decyzji z 2005 r. doszło do ujawnienia w księdze wieczystej faktu zmiany właściciela to jest nabycia prawa własności przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalając wadliwe stan faktyczny sprawy do doprowadziło je do uznania, że sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Prezydenta z [...] września 2005 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem zastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a. i umorzeniem postępowania. Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze za zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozpoznają wniosek z 22 lipca 2019 r. o ustalenie odszkodowania. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżących solidarnie uiszczony przez nich wpis (200 złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 złotych).