I SA/Wa 880/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi L.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lutego 2024 r. nr 756/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 19 lutego 2024 r., nr 756/2024 Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania L. L. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 5 września 2023 r., Nr 643/SD/2023 umarzającej postępowanie z wniosku z 24 listopada 2016 r. złożonego 2 grudnia 2016 r., wniosku z dnia 1 grudnia 2020 r. złożonego w dniu 8 grudnia 2020 r. o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) powoływanej dalej jako: "u.g.n.", za nieruchomość położoną przy ulicy [...], hip. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. 1950, Nr 14, poz. 130). W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowy grunt o powierzchni wynoszącej 1331 m 2 obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych z obrębu [...]: - nr [...] w części o pow. 0,0827 ha, która jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy, - nr [...] w części o pow. 0,0353 ha, która jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy, - nr [...] w części o pow. 0,0151 ha, która jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Zgodnie z zapisem księgi hipotecznej hip. [...], tytuł własności tej nieruchomości uregulowany był na imię F. A. co do 3/4 części i F. Z. co do 1/4 części obu niepodzielnie, ponieważ F. Z. swoją współwłasność, czyli 1/4 niepodzielną część tej nieruchomości sprzedał F. A. na mocy aktu z 27 listopada 1926 r. N [...] tej. ks. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby dawni właściciele występowali z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Wnioskiem z 24 listopada 2016 r. złożonym w dniu 2 grudnia 2016 r. L. L. wystąpił o wydanie decyzji, na mocy której zostanie rozpoznany wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], hip. [...] złożony przez poprzedników prawnych wnioskodawcy - przeddekretowego właściciela przedmiotowej nieruchomości: F. A.. W przypadku braku możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego do którejkolwiek z działek wchodzących w skład ww. nieruchomości L. L. wniósł o przyznanie w tym zakresie odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. Wnioskiem z 1 grudnia 2020 r. złożonym 8 grudnia 2020 r. L. L. doprecyzował swój wniosek, w ten sposób, że wnosi o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. za nieruchomość położoną przy ulicy [...], hip. [...]. W toku postępowania toczącego się przed organem I instancji ustalono, że spadkobierczyni właściciela przeddekretowego nieruchomości – T. S. sprzedała należący do niej cały spadek, odziedziczony po mężu E. H. wraz ze związanymi prawami L. L.. Akt notarialny zawarto 18 marca 2016 r., Rep. A nr [...]. Spadkobierca właściciela przeddekretowego nieruchomości – M. A. sprzedał L. L. cały spadek po matce D.A.. Akt notarialny został zawarty w dniu 26 kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...]. W wyniku rozpoznania wniosku z 24 listopada 2016 r. oraz wniosku z 1 grudnia 2020 r. złożonego przez L. L. o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. za przedmiotową nieruchomość Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 5 września 2023 r., Nr 643/SD/2023 na podstawie art 105 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte z ww. wniosków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że warunkiem złożenia skutecznego wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. jest zgłoszenie wniosku przez poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którzy zostali pozbawieni możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu I instancji umowy zawarte w dniu 18 marca 2016 r., Rep. A nr [...] oraz w dniu 26 kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...], nie legitymowały - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 k.p.a.) - osoby wskazanej w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowanie. Zdaniem organu I instancji dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. Organ pierwszej instancji uznał, iż akty notarialne z 18 marca 2016 r., Rep. A nr [...] oraz z 26 kwietnia 2016 r. Rep. A nr [...], nie stanowią dowodu z którego wnioskujący mógłby wywodzić legitymację jako strona postępowania o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. L. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia zgodnie z wnioskiem. Rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do występowania z roszczeniami o ustalenie odszkodowania za nieruchomość poruszył w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 Naczelny Sąd Administracyjny, powoływany dalej jako: "NSA" w której orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. W ocenie NSA źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (którym musi legitymować się podmiot inicjujący jakiekolwiek postępowanie administracyjne, w tym również postępowanie o ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości na podstawie art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, niezbędne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. Przedmiot czynności prawnej nie czyni z niej normy prawnej. Organ powołał się także na wyroki NSA z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20, w których Sąd orzekł, że nabywcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie mogą być stroną postępowań administracyjnych. Sąd stwierdził brak możliwości stwierdzenia interesu prawnego po stronie nabywców praw i roszczeń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie dekretu warszawskiego. Organ podkreślił, że wyroki NSA z 29 sierpnia 2022 r. dotyczą praw nabywców roszczeń z tytułu art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jednakże treść tych wyroków niewątpliwie koresponduje i jest zgodna z uchwałą wydaną przez NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 odnoszącą się do praw nabywców roszczeń o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (art. 128 u.g.n.). Wojewoda wyjaśnił, że ww. uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r., zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 u.g.n., to nie mniej jednak brzmienie art. 215 u.g.n. pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie same, jak w uchwale. Organ zaznaczył, że przepis art. 215 u.g.n. wskazuje, że osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość jest poprzedni właściciel bądź jego następca prawny. W wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. NSA zwrócił uwagę na treść art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., w którym wskazano że w ciągu sześciu miesięcy od dnia przejęcia gruntu przez gminę kilka wymienionych w przepisie podmiotów może złożyć wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (lub prawa zabudowy) dotychczasowemu właścicielowi za symboliczną opłatą. Do grona tych podmiotów należy: właściciel gruntu, jego prawni następcy albo osoby reprezentujące jego prawa, a w niektórych przypadkach — także użytkownicy ziemi. Co oznacza, że to prawo można ustanowić na rzecz dotychczasowego właściciela, ewentualnie na rzecz jego spadkobierców, jako następców prawnych w ramach sukcesji uniwersalnej. Wojewoda zaznaczył, że warunkiem podmiotowym, normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 u.g.n., jak i 215 u.g.n. jest to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia/wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcom prawnym w drodze spadkobrania bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. Wskazał, że w obu wyrokach NSA podkreślono, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym może być wyłącznie norma prawa materialnego, a interesu tego (o ile nie przewiduje tego norma prawna) nie kreuje dokonana przez podmioty czynność prawna mająca oparcie wyłącznie w prawie cywilnym (art. 509 Kodeksu cywilnego). Organ podniósł, że zgodnie z aktem notarialnym zawartym 18 marca 2016 r., Rep. A nr [...], T. S. sprzedała należący do niej cały spadek, odziedziczony po mężu E. H. wraz ze związanymi prawami L. L. oraz zgodnie z aktem notarialnym zawartym 26 kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...], M. A. sprzedał L. L. cały spadek po matce D.A.. Wojewoda zaznaczył, że ww. akt notarialny z 18 marca 2016 r., Rep. A nr [...] oraz akt notarialny z 26 kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...] nabycia praw spadkowych od spadkobierców dawnych właścicieli, w tym praw i roszczeń związanych z nieruchomością położoną w [...]przy dawnej ul. [...] zostały zawarte po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W ocenie organu odwoławczego wykładnia i stosowanie art. 28 k.p.a. w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 215 u.g.n., jest tożsama ze stanem faktycznym w zakresie podmiotów uprawnionych do uzyskania roszczeń z tytułu utraty nieruchomości wynikający z ww. wyroków NSA. Zatem zawarcie umowy cywilnoprawnej przeniesienia roszczeń odszkodowawczych o charakterze publicznoprawnym (regulowanych normą prawa administracyjnego) stanowi podstawę do odmowy uznania legitymacji prawnej do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle wyroków NSA, słusznie Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję orzekającą o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 k.p.a. w stosunku do osób nie będących stronami postępowania wszczętego w trybie art. 215 u.g.n. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 19 lutego 2024 r., nr 756/2024 wniósł L.L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie ostatecznej decyzji, zgodnie z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postaci rozpatrzenia pytania prawnego/zagadnienia prawnego sformułowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 6 lutego 2023 roku (IV.7004.5.2023MC) - szczególnie mając na względzie wątpliwości prawne organów administracji publicznej I oraz II instancji dotyczących legitymacji do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. i posiadania interesu prawnego do zainicjowania takiego postępowania; b) art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na nie zawarciu w jej treści uzasadnienia prawnego przekonującego o tym, że nabywca spadku nie jest następcą prawnym spadkobiercy w rozumieniu norm prawa cywilnego, a nadto, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim odnosi się do następców prawnych spadkodawcy, zawęża ten krąg jedynie do spadkobierców nabywających spadek na mocy ustawy lub testamentu - szczególnie mając na uwadze, że rozstrzygnięcia sądów, na jakie powołują się organy rozpoznające niniejszą sprawę, nie odnoszą się do spraw związanych z dochodzeniem odszkodowania związanego bezpośrednio z dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; c) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego dokonaną przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonej decyzji z 19 lutego 2024 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie można oprzeć na orzeczeniach odnoszących się w ogólności do odszkodowania za wywłaszczenie (gdy nastąpił obrot nieruchomością odszkodowawczą), w sytuacji gdy organy administracji publicznej winne były uznać, iż w niniejszej sprawie nie została jeszcze ukształtowana ostateczna linia orzecznicza odnosząca się bezpośrednio do art. 215 u.g.n. ściśle powiązanego z art. 7 dekretu - w szczególności mając na uwadze nierozpoznane zapytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 lutego 2023, które to będzie wiążące w sprawach rekompensat należnych z art. 215 u.g.n. w zw. z art. 7 dekretu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił także obrazę przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1051 k.c. oraz art. 1053 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie spadku na mocy umowy sprzedaży nie czyni nabywcy następcą prawnym spadkodawcy w rozumieniu ww. przepisu art. 215 u.g.n. - co doprowadziło organ do oczywiście błędnego przekonania, że odwołujący się nie jest legitymowany do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. i nie posiada interesu prawnego do zainicjowania przedmiotowego postępowania - w sytuacji gdy: - przepisy art. 1051 k.c. i 1053 k.c. literalnie normują, że spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części, a nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy - to jest dochodzi do płynnej sukcesji generalnej pomiędzy spadkodawcą a dalszymi nabywcami spadku niezależnie od podstawy nabycia spadku; - przepis art. 215 u.g.n. nie kreuje odrębnej od przepisów art. 1051 k.c. i 1053 k.c. definicji następstwa prawnego w zakresie nabycia praw i obowiązków ze spadku w zależności od tego czy krąg następuje na mocy jednostronnego oświadczenia (testamentu), ustawy (dziedziczenia ustawowego) czy umowy (nabycia spadku); - skoro przepis rangi konstytucyjnej nie stanowi przeszkody dla obrotu wierzytelnością powstałą z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, to tym bardziej przepis rangi ustawowej podlegający wykładni prokonstytucyjnej nie może wprowadzać takiego ograniczenia; - przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 19 lutego 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 5 września 2023 r., w której organy stwierdziły, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skarżący wniósł także na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Ponadto, wniósł na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozważenie przez Sąd rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a na rzecz skarżącego od organu, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty skargi i podał argumentację na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku skarżącego z 24 listopada 2016 r. oraz z 1 grudnia 2020 r. o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako "u.g.n.") za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...], hip. [...]. Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organy, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do bycia jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do postanowień art. 215 ust. 2 u.g.n., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Jak słusznie wskazały organy obu instancji uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie powołanego przepisu jest dawny właściciel nieruchomości lub jego następca prawny. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że L. L. który zainicjował przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze, umową z 18 marca 2016 r., Rep. A nr [...]oraz z 26 kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...], nabył od spadkobierców dawnych właścicieli, tj. od T. S. należący do niej cały spadek oddziedziczony po mężu E. H. wraz ze związanymi prawami oraz od M. A. należący do niego cały spadek w drodze umów sprzedaży. Nie budzi również sporu, że wskazane umowy nabycia praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości [...] zostały zawarte po wejściu w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1966, poz. 279, dalej jako "dekret"), to jest po 21 listopada 1945 r. Zdaniem Sądu, słusznie organy obu instancji oceniły, że skarżący nie mógł zostać uznany za osobę "uprawnioną" do otrzymania odszkodowania wynikającego z art. 215 ust. 2 u.g.n. Nie jest on bowiem byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości [...], utraconej w wyniku działania przepisów dekretu z 26 października 1945 r., ani spadkobiercą byłych właścicieli. Tylko zaś takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. Wskazać należy, że potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu, słusznie zatem organy stwierdziły, że nie istnieje norma prawa materialnego kreująca po stronie skarżącego przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Swoje prawa skarżący wywodzi z faktu bycia nabywcą roszczeń dekretowych na podstawie umów notarialnych zawartych w dniu 18 marca 2016 r. oraz w dniu 26 kwietnia 2016 r. Jak jednak trafnie dostrzegł organ, w uchwale z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". Sąd zaznacza, że stanowisko zawarte w powyższej uchwale wiąże na zasadzie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne, w tym sąd orzekający w niniejszej sprawie, powinny je respektować. Zauważyć przy tym należy, że chociaż uchwała z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to jednak ma ona charakter uniwersalny. Argumentacja w niej zawarta dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt [...] przejęty na podstawie dekretu. Przepis ten bowiem stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21, Lex nr 3506345 oraz 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20, Lex nr 3634419). Źródłem zdarzeń prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. W konsekwencji zasadnie organy uznały, że osoba, która nabyła prawa spadkowe od spadkobierców dawnych właścicieli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w tym prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie z 26 października 1945 r., nie mogła zostać uznana za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Przepis art. 215 u.g.n. jest normą prawa administracyjnego, a zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego normy prawa administracyjnego są bezwzględnie wiążące, nie podlegają modyfikacjom i nie zależą od zgodnej woli stron i adresatów tych norm w ramach zawartych umów cywilnoprawnych. Odszkodowanie o którym mowa w art. 215 u.g.n. ma charakter publicznoprawny i jest ściśle związane z rekompensatą należną podmiotowi, pozbawionemu własności nieruchomości w wyniku przejęcia przez podmiot publicznoprawny w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zatem zawarcie umowy cywilnoprawnej przeniesienia roszczeń odszkodowawczych o charakterze publicznoprawnym (regulowanych normą prawa administracyjnego) stanowi podstawę do odmowy uznania legitymacji prawnej do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania. Sąd zwraca również uwagę, że w dniu 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, odnośnie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w której stwierdził że "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." Co istotne, w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się, między innymi, do treści powołanej już wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz zawartego w niej uzasadnienia, które w całości podzielił. NSA wyjaśnił przy tym, że nie ma znaczenia, że uchwała o sygn. I OPS 1/22 podjęta została w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie przepisami dekretu. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem, jak wskazał NSA, wykładni pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu. Przepis ten stanowi bowiem normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. W świetle powołanej uchwały czynność prawna ze sfery prawa cywilnego może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wówczas, gdy ustawodawca dopuścił w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynności cywilnoprawnej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, takiej normy materialnoprawnej dekret z 26 października 1945 r. jednak nie zawiera. Wobec powyższego za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów, że umowy notarialne z 18 marca 2016 r., Rep. A nr [...] oraz z 26 kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...], nie uprawniają, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. skarżącego jako nabywcę praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości [...] do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowania. Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącego, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent m. st. Warszawy, nie narusza prawa. Nie naruszyła go zatem również decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą skargowości, może być wszczęte jedynie na wniosek strony, czyli osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art 105 § 1 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji.