I SA/Wa 881/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi A.K. i G. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. K. i G.K. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2016 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] kwietnia 1974 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1974 r. nr [...] o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu na rzecz Państwa od małżonków M. i M. K. nieruchomości rolnej położonej we wsi [...]. Decyzja Ministra wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. M. i M. małż. K. byli właścicielami nieruchomości rolnych położonych we wsi [...], gm. [...], które nabyli w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. - o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340). Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 1974 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. - o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.), orzekł o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu na rzecz Państwa należących do nich nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...],[...],[...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha, bez zabudowań. W wyniku rozpatrzenia złożonego w sprawie odwołania, Naczelnik Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r., utrzymał ww. decyzję Naczelnika Gminy [...] w mocy. Wszczęte wówczas postępowanie nie zostało zakończone przejęciem na własność Państwa nieruchomości na podstawie ww. ustawy, gdyż w stosunku do nich wydano decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. A. K. oraz G. K. (następcy prawni M. i M.K.) wystąpili o stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] kwietnia 1974 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1974 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie zainicjowanej tym wnioskiem Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymaną w mocy decyzja z [...] lutego 2015 r, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1974 r. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 821/15, jako wydane z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. A to wobec zawartych w decyzji Ministra niezgodnych z rzeczywistością twierdzeń, iż w aktach archiwalnych nie zachował się protokół z lustracji gospodarstwa. W tym stanie rzeczy Sąd ocenił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi swoje decyzje podjął przy nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Jednocześnie Sąd zaznaczył wówczas, iż wobec stwierdzenia ww. wady decyzji organu nadzorczego bezprzedmiotowe jest donoszenie się do innych ewentualnych wad prawnych tych decyzji, wynikających z naruszenia przez organ prawa materialnego i sformułowanych w tym względzie zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy sprawa stanowiła ponownie przedmiot rozpoznania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymaną w mocy własną decyzja z [...] kwietnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] kwietnia 1974 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy [...]. W ocenie Ministra zgromadzony w aktach materiał dowodowy pozwalał ówczesnym organom na uznanie, że gospodarstwo rolne małżonków K. wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58.). Organ odwoływał się w tym kontekście do dowodu z protokołu lustracji z [...] lutego 1974 r., podnosząc, że wydajność z 4 podstawowych zbóż w gospodarstwie stanowi zaledwie 38% w stosunku do przeciętnej wydajności osiąganej w innych gospodarstwach we wsi na podobnych glebach, a także niższej niż określone w rozporządzeniu minima obsady trzody chlewnej. Zauważał wprawdzie, że wspomniany protokół nie podaje jaki był poziom produkcji w okresie trzyletnim, czego wymagało rozporządzenie Ministra Rolnictwa. Niemniej ta okoliczność (a więc wskazanie na niski poziom produkcji wskutek zaniedbania) wynika z innych dokumentów, tj. pisma Naczelnika Powiatu w [...] z [...] kwietnia 1974 r., pisma Urzędu Powiatowego w [...] z [...] czerwca 1974 r. Z kolei oświadczenia mieszkańców wsi z [...] maja 1974 r., którzy stali na stanowisku, że produktywność gospodarstwa nie odbiega od produktywności innych gospodarstw na terenie wsi, nie mogły być w tej mierze, zdaniem Ministra, uznane z za wiarygodny dowód. Jednocześnie w związku z podnoszonymi na etapie ponownego rozpoznawania sprawy zarzutami oceniał, że skład komisji lustracyjnej był w świetle obowiązujących w tej mierze regulacji prawnych prawidłowy. W końcowej zaś części uzasadnienia zwracał uwagę, że wydanie kontrolowanych decyzji nie wiązało się z utratą gospodarstwa, gdyż to przejęto później w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. w zamian za rentę. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r. A. K. i G. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; a ponadto rażącym naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. W motywach skargi wskazywali oni na wady protokołu lustracji gospodarstwa, a w konsekwencji zarzucali organowi nadzoru jego błędną ocenę. Kwestionowali także zasadność odmowy uznania mocy dowodowej oświadczeniom mieszkańców wsi, które zaprzeczały niskiej produktywności gospodarstwa małżonków K. W związku z czym wnosili o uwzględnienie ich skargi i stwierdzenie nieważności obydwu decyzji z 1974 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była ocena legalności wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. - o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1974 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego małżonków M. i M. K. położonego we wsi [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] kwietnia 1974 r. Przywołana ustawa umożliwiała wykup przez Państwo nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeśli te wykazują niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania. Jednakże godzi się zwrócić uwagę że różnicowała ona - co uszło uwadze Ministra - reżim wykupu nieruchomości, w zależności od sposobu w jaki uprzednio nabyte one zostały przez rolnika. Ten aspekt stanu faktycznego ma zaś w rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie dla oceny legalności kontrolowanych przez ów organ decyzji. W rozdziale 2 tej ustawy ustanowiony został mianowicie tryb przymusowego wykupu nieruchomości nadanych w drodze reformy rolnej lub osadnictwa, do którego jednak nie stosowało się właściwych dla pozostałych nieruchomości przepisów rozdziału 1 tej ustawy, gdzie uregulowano z kolei ich wykup w drodze licytacji. I to w ramach tego ostatniego trybu jedynie, w art. 4 ust. 1 ustawy, wprowadzono wyjątkową w procedurze administracyjnej formę wszczęcia postępowania poprzez wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, która - stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 57 ze zm.) dalej: "rozporządzenie" - po uzyskaniu waloru ostateczności, stanowiła podstawę wpisu wzmianki w księdze wieczystej o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Tenże wpis z kolei (lub złożenie odpisu ostatecznej decyzji do zbioru dokumentów) wywierał skutki zajęcia nieruchomości ( § 1 ust. 3 rozporządzenia). W dalszej zaś kolejności wykup realizowany był co do zasady w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu, wykonywanego przez prezydia powiatowych rad narodowych. W ramach tego postępowania natomiast, w zależności od skuteczności licytacji, były wydawane kolejne decyzje administracyjne: o zatwierdzeniu licytacji (§ 6 ust. 4 rozporządzenia), o przejściu własności na rzecz nabywcy (§ 7ust. 1 rozporządzenia), względnie o przymusowym wykupie (§ 10 rozporządzenia) - w sytuacjach, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. W przypadku natomiast nieruchomości nadanych w drodze reformy rolnej lub osadnictwa brak jest w ustawie regulacji ustanawiających tego rodzaju szczególny tryb wszczynania postępowania. Stąd wobec jednoczesnego wyłączenia zastosowania art. 4 tej ustawy - co wynika wprost z jej art. 5 ust. 1, który stanowi, że "przepisy niniejszego rozdziału (a więc rozdziału 1) nie dotyczą nieruchomości nadanych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub osadnictwie" – wszczęcie postępowania w sprawie ich przymusowego wykupu następowało poprzez zawiadomienie, o którym mowa w art. 57 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu, realizowane w formie skierowanego do stron pisma względnie niezaskarżalnego postanowienia. Jedyną decyzją administracyjną wydawaną na gruncie omawianej ustawy w stosunku do takich nieruchomości była więc decyzja o przymusowym wykupie (art. 6 ust. 3 ustawy),a więc akt skutkujący już przeniesieniem własności. Te uwarunkowania prawne, jak już zasygnalizowano, uszły uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który skupił się na aspekcie produktywności gospodarstwa rolnego małżonków K. (jako warunku koniecznego dla przymusowego wykupu wchodzących w jego skład nieruchomości), w konsekwencji czego nie dostrzegł, że w stosunku do nich wydanie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 1968 r. decyzji o wszczęciu postępowania było prawnie niedopuszczalne. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego niespornie bowiem wynika, że grunty rolne objęte decyzją Naczelnika Gminy [...], utrzymaną w mocy decyzją Naczelnika Powiatu [...] małżonkowie K. uzyskali w drodze nadania na podstawie przepisów o osadnictwie rolnym. Z jednej strony explicite wskazują to same uzasadnienia ww. decyzji, z drugiej powyższe znajduje potwierdzenie w treści Aktu Nadania z [...] września 1952 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1953 r. o jego wykonaniu - wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340). A skoro tak, to w związku z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. w sposób oczywisty nie mógł do nich znajdować zastosowania art. 4 ust. 1 tej ustawy. Wydając zatem na tej podstawie prawnej decyzję Naczelnik Gminy [...], jak też utrzymujący ją w mocy Naczelnik Powiatu [...] naruszyli wyżej wymienione przepisy w sposób rażący, co prowadzić winno do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Akcentowana zaś przez Ministra kwestia produktywności gospodarstwa rolnego (abstrahując od poprawności poczynionych w tym aspekcie przez organ nadzoru ustaleń stanu faktycznego), dla powyższej konstatacji ma charakter irrelewantny. Podejmując zatem w dniu [...] lutego 2016 r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji, mimo że były one obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. W konsekwencji czego narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja owego organu z [...] kwietnia 2016 r. To z kolei musi prowadzić musi do ich uchylenia. Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości prawnej kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii poprawności poczynionych przez organ nadzoru ustaleń stanu faktycznego w aspekcie produktywności gospodarstwa rolnego małżonków K. oraz zgodności składu komisji lustrującej to gospodarstwo w roku 1974 r. i poczynionych przez nią ustaleń z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji [...] (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Ta kwestia byłaby bowiem istotna, gdyby wydanie w trybie art. 4 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. w stosunku do przedmiotowych nieruchomości było co do zasady prawnie dopuszczalne. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu tejże oceny.