I SA/Wa 883/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowa komunalizacji nieruchomości oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości Skarbu Państwa obejmującej działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha, położonej w L. w obrębie [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenia nabycia wymienionych nieruchomości wystąpił Prezydent Miasta L. Decyzją z [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...]. W ocenie Wojewody przedmiotowa nieruchomość nie spełnia określonych w art. 1 ust. 1 tej ustawy warunków, bowiem nie jest ona nieruchomością rolną. Prezydent Miasta L. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. podnosząc, iż przeznaczenie opisanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane pod tereny zieleni urządzonej nie oznacza, że nie stanowiła nieruchomości rolnej w myśl ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skarżący podniósł także, że w sprawie decydujący wpływ na określenie charakteru gruntu ma stan faktyczny nieruchomości, tj. sposób jej wykorzystywania i wskazał równocześnie, iż grunt ten zarówno w 2000 r. jak i w dniu wydania decyzji Wojewody był wykorzystywany rolniczo, a zatem winien być uznany z rolny i stać się z mocy prawa własnością Miasta Gminy L. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach w planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie do 30 czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin na terenie których są położone. Z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z [...] czerwca 1993 r. nieruchomość obejmująca te działki położona była na terenach oznaczonych symbolem [...], tj. terenach zieleni urządzonej, w tym terenach parków i cmentarzy oraz ogródków działkowych i leśnych. Zatem przedmiotowy grunt nie spełniał warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem nie stanowił w dniu 1 lipca 2000 r. nieruchomości rolnej w rozumieniu powołanej ustawy, gdyż nie był przeznaczony na cele gospodarki rolnej. Przedmiotowa nieruchomość nie spełniała zatem jednej z dwóch obligatoryjnych przesłanek określonych w przepisach ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, warunkującej nabycie z mocy prawa nabycie opisanej nieruchomości. Analizując charakter przedmiotowej nieruchomości w świetle art. 461 k.c. wskazać należy, że działki nr 212/4 i 213 zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiły zabudowane tereny rolne. W przypadku gdy zabudowane tereny rolne wchodziłyby w skład gospodarstwa rolnego, wówczas stanowiłyby nieruchomość rolną w świetle powołanego przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa grunt, który na podstawie art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. staje się z mocy prawa własnością gminy na terenie której jest położony winien spełniać łącznie dwie przesłanki, tj. być nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 k.c. oraz być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele gospodarki rolnej. Wymienione działki nie spełniają drugiej przesłanki, gdyż cele na które zostały one przeznaczone nie mogą być uznane za gospodarkę rolną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta L. zarzucił wydanym decyzjom naruszenie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 7 i 77 k.p.a. i wniósł o ich uchylenie. Uzasadniając skargę Prezydent wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest i była w dniu 30 czerwca 2000 r. wykorzystywana do celów rolnych, co potwierdza poświadczony wypis z rejestru gruntów, sporządzony w dniu 26 kwietnia 2005 r. Na charakter rolny nieruchomości wskazuje również karta inwentaryzacyjna nr [...] i tryb przyjęcia tych gruntów na rzecz Skarbu Państwa – na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Skoro organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieodpłatnego nabycia mienia według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. w szczególności mając na uwadze obowiązek podjęcia tych działań z urzędu, to uznał, że grunty maja charakter rolny i podlegają wyłączeniu na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem skarżącego organy I i II instancji nie dokonały należytych ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości. Nie ustaliły na jakiej podstawie w urzędowych danych rejestru gruntów dla tej nieruchomości zostały ujawnione wpisy Państwowego Funduszu Ziemi oraz jaki był ich stan wykorzystania w dniu 30 czerwca 2000 r. oraz obecnie i czy były podjęte decyzje o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Z tych względów został naruszony art. 7 i 77 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób dostateczny i wnikliwy postępowania, przyjmując jednostronnie, iż tereny zielone oznacza grunty, które nie mają charakteru rolnego. Tymczasem pojęcie "tereny zielone" nie musi oznaczać, że nieruchomość nie znajdowała się na rolniczych przestrzeniach produkcyjnych. Nieruchomość położona w L. przy ul. [...] jest i była w dniu 30 czerwca 2000 r. wykorzystywana do celów rolniczych i dlatego na ten dzień niewątpliwie stanowiła zasób Państwowego Funduszu Ziemi. W związku z powyższym jako znajdująca się w PFZ, stała się z mocy prawa własnością Miasta L. na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skarżący wskazał też, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Zatem skoro w terminie jednego roku (art. 87 ust. 4) nie przyjęto nowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można na tej podstawie odmawiać Gminie L. prawa własności mienia, które zostało nabyte z mocy prawa z uwagi na faktyczne rolnicze wykorzystanie tego gruntu. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Minister wskazał, że grunt, który na podstawie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa staje się z mocy prawa własnością gminy na terenie której jest położony winien spełniać łącznie dwie przesłanki, tj. być nieruchomością rolną w myśl art. 461 k.c. oraz być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele gospodarki rolnej. Przedmiotowy grunt drugiej przesłanki nie spełnia, bowiem nie był przeznaczony na cele rolne. Przeznaczenie nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej, tj. park, cmentarz czy ogródki działkowe nie mieści się w pojęciu gospodarki rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma ustalenie, czy nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...], położona w L. przy ul. [...], spełnia warunki z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agncji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust., w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na których są położone. Należy przyjąć, że "nieruchomości rolne", o których mowa w tym przypisie, to nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc nieruchomościach rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z kolei Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy z 19 października 1991 r. są nieruchomości zdefiniowane w przepisach Kodeksu cywilnego i stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tylko więc nieruchomości spełniające te warunki podlegają komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 13 powołanej ustawy. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie, czy będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 30 czerwca 2000 r., oprócz spełnienia innych warunków określonych w tym przepisie, była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Z akt sprawy wynika, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 1993 r., nieruchomość obejmująca przedmiotowe działki położona była na terenach zieleni urządzonej, w tym parków i cmentarzy oraz ogródków działkowych i leśnych. Sąd podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość ta nie spełniała warunków określonych w art. 1 pkt 1 ustawy, nie była bowiem przeznaczona w planie na cele gospodarki rolnej. Wymienione działki są wprawdzie w ewidencji gruntów oznaczone jako zabudowane tereny rolne, lecz decydujące znaczenie dla komunalizacji ma określenie ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego a nie w ewidencji gruntów, do której powołane przepisy się nie odwołują i nie nadają tym zapisom znaczenia prawnego dla określenia wystąpienia przesłanek do komunalizacji na tej podstawie prawnej. Dlatego też nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że nieruchomość była wykorzystywana w dniu 30 czerwca 2000 r. do celów rolnych, co potwierdza poświadczony wypis z rejestru gruntów, sporządzony 26 kwietnia 2005 r. Jak już wskazano wyżej, decydujące znaczenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego a nie ewidencja gruntów. Należy też dodać, że w tym postępowaniu ani organy administracji ani Sąd nie miały podstaw do oceny z jakich przyczyn nie zostało wszczęte postępowanie komunalizacyjne na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Postępowanie na tej podstawie prawnej dotyczy nie tylko innych przesłanek prawnych ale też przed innym organem odwoławczym, tj. przed Krajową Komisja Uwłaszczeniową. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo przyjął, że o nabyciu nieruchomości przez gminę na podstawie ustawy z 1991 r. decyduje stan nieruchomości na dzień 30 czerwca 2000 r. Na ten dzień Minister dokonał oceny przesłanek warunkujących przejście na rzecz gminy. Przede wszystkim zasadnie przyjął, iż przedmiotem przejścia prawa własności może być jedynie mienie określone w art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zdefiniowane w Kodeksie cywilnym położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tych warunków przedmiotowa nieruchomość nie spełnia. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1273 ze zm.).