I SA/Wa 885/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg P. w W. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania nadzorczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 885/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) nieruchomość położona w P., oznaczona jako działka nr [...] stanowiąca własność J. S., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanej, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzją Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym ustalenia wszystkich stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r. stwierdził, że wskazana w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej okoliczność, iż wywłaszczenie następuje zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, nie wyczerpuje obowiązku dokonania przez ten organ oceny prawnej wymaganej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 2 i 22 ust. 1 pkt. 5). Organ wywłaszczeniowy nie dokonał oceny wniosku wywłaszczeniowego i nie wykazał w decyzji niezbędności przedmiotowej nieruchomości co stanowi o niezachowaniu ustawowych warunków poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe i uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa. Jednakże z uwagi na oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie P. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczające orzeczenie organu do stwierdzenia wydania decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Tę decyzję J. S. zaskarżyła do sądu. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 2347/00 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazując, że podziela ocenę prawną organu nadzoru dokonaną na tle wymogów ustawowych ówcześnie obowiązujących, jak również podziela stanowisko organu drugiej instancji o nieodwracalności skutków prawnych i prawnej możliwości ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, dawna właścicielka pismem z dnia 9 lipca 2003 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2000 r., powołując się na wyrok sądu powszechnego (wydany w 2003 r.) ustalający, że czynność prawna oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest nieważna w części dotyczącej ustanowienia tego prawa m.in. na przedmiotowej działce [...]. Po wznowieniu postępowania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa i stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] za odszkodowaniem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli P. Okręgowy Zarząd w L. oraz Prezydent Miasta P. P. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające wznowienia postępowania, bo upłynął termin z art. 146 § 1 kpa i zarzucając błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż były podjęte działania poprzedzające postępowanie wywłaszczeniowe oraz brak orzeczenia o odszkodowaniu dla P., który jako osoba trzecia ponosi szkodę z powodu decyzji wydawanych przez organy (duże nakłady inwestycyjne na przedmiotowym gruncie). Prezydent Miasta P. wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej podniósł, że zakładane na terenie miasta ogrody działkowe dawały mieszkańcom wypoczynek. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzi do radykalnych zmian w uregulowanym stanie prawnym gruntów zagospodarowanych przy znacznym wkładzie osób zainteresowanych. Organ wniósł o oddanie skargi wskazując, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, są znane organowi, który ustosunkował się do nich w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych motywów niż w niej wskazane. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skargi dotyczą decyzji podjętej po wznowieniu postępowania administracyjnego, a odnoszącej się do decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980 r., na podstawie której dokonano wywłaszczenia. Decyzja ta była poddana kontroli instancyjnej w administracyjnym postępowaniu nadzorczym, jak również ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2002 r., gdzie sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł ocenę prawną odnośnie kwestii rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 kpa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej jak i wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) będącej podstawą normatywną wywłaszczenia, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającym się niezbędna na cel użyteczności publicznej. Organ wywłaszczeniowy zobligowany był w myśl art. 20 ust. 2 tej ustawy dokonać weryfikacji twierdzenia ubiegającego się o wywłaszczenie. Jak wynika dalej z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego niedokonanie oceny wniosku o wywłaszczenie i brak wykazania w decyzji wywłaszczeniowej niezbędności tej nieruchomości pod urządzenie ogródków działkowych, stanowiło o nie zachowaniu warunków poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a to uzasadniało ocenę rażącego naruszenia prawa przy wywłaszczeniu. Jednakże z uwagi na zawartą umowę wieczystego użytkowania przez P. organ mógł tylko ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Notarialna umowa o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu, która spowodowała wydanie decyzji z [...] września 2000 r. ograniczonej do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji wywłaszczeniowej, została wyrokiem sądu powszechnego z dnia [...] czerwca 2003 r. uznana za nieważną. Stało się to podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. W wyniku wznowienia postępowania zapadło orzeczenie uchylające decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa i stwierdzające nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [...] za odszkodowaniem. Rozpatrując skargę sądową na powyższą decyzję należało przed wszystkim rozważyć, czy istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem jest to postępowanie nadzwyczajne, które zmierza do uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji, stanowiąc tym samym odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Postępowanie to następuje wyłącznie na podstawie przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Tylko zaistnienie jednej z wymienionych tym przepisem podstaw może stanowić o skuteczności wniosku o wznowienie. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania, o ile nie zachodzą warunki wydania decyzji o odmowie wznowienia (żądania wznowienia z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa) powoduje obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które to postanowienie jako akt procesowy nie rozstrzyga sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwiera postępowanie w sprawie. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, a zatem ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna (patrz Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C. H. Beck Warszawa 2004). W przedmiotowej sprawie, po wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r., organ winien był więc ustalić czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, tj. decyzja z dnia [...] września 2000 r. było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, a w razie pozytywnego wyniku tych czynności, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa, który stanowi, iż wznawia się postępowanie "jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu , które zostało następnie uchylone lub zniesione". Stosownie do treści art. 151 § 1 kpa prowadząc postępowanie, które wyznacza art. 149 § 2 kpa organ administracji miał obowiązek ponownie ocenić czy zachodzą przesłanki do wznowienia. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby istniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2000 r., której rozstrzygnięcie opiera się na istniejącej w dacie wydawania decyzji notarialnej umowie cywilnoprawnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Dopiero wyrokiem sądu powszechnego z 2003 r. ustalono, iż umowa notarialna jest nieważna. Wydanie tego wyroku nie mogło być więc przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a stanowiącą podstawę wznowienia. Błędnie więc organ przyjął, że istnieje podstawa do wznowienie postępowania, a zaniechanie czynności ustalenia, czy istotnie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna dotknięte było wadą z pkt. 8 art. 145 § 1 kpa, przy przejściu do rozstrzygnięcia istoty sprawy, było naruszeniem art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić decyzje obu instancji z uwagi na uchybienie proceduralne, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 kpa ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.