I SA/Wa 888/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Tomasz Szmydt (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. K. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], uchylającą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., w części dotyczącej wskazania na jakiej nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...], przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału i stwierdzającej nieważność tej decyzji w tym zakresie oraz utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. w pozostałym zakresie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrza Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW [...] położonych w gminie W. przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...] na następujące działki: dz. ew. nr [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w strefie ochronnej - otulinie lasu oraz do scalenia w jedną nieruchomość (dz. ew. [...]), sąsiadujące z działką nr [...] przewidzianą pod stację transformatorową dz. ew. nr [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w strefie ochronnej - otulinie lasu oraz do scalenia w jedną nieruchomość (dz. ew. nr [...]), sąsiadujące z działką nr [...] przewidzianą pod stację transformatorową dz. ew. nr [...] przeznaczoną pod stację transformatorową dz. ew. nr [...] przeznaczoną pod projektowaną ulicę oraz do scalenia z działką [...]. W decyzji wskazano, iż podziału ww. nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce ew. nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek ew. nr [...]. W dniu 25 października 2012r. o R. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości [...] - w części rozstrzygającej, iż podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce ew. nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek [...]. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości KW [...] została wydana na podstawie art. 96 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej "ugn"). Organ wskazał, iż decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości [...], zaś w decyzji zawarto warunek, iż podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce ew. nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek [...]. Zatem organ wydając kwestionowaną decyzją w oparciu o art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) prawidłowo orzekł, co do warunku, zgodnie z którym, przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe, zapewniające nowopowstałym działkom dostęp do drogi publicznej, albowiem, nieruchomości wydzielone w wyniku podziału są pozbawione tego dostępu. Jednakże niezasadnie ustalił obowiązek ustanowienia tej służebności na działce ew. nr [...]. W ocenie organu, stwierdzenie zawarte w decyzji co do przebiegu służebności stanowi naruszenie art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), jednakże nie ma ono charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie jest ono wiążące dla sądu cywilnego w zakresie określenia przebiegu służebności. Tym samy, zapis ten aczkolwiek wadliwy nie wywołuje skutków prawnych w sferze prawa cywilnego. Z powołanych powyżej względów organ w niniejszej sprawie na podstawie art.156 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. w części rozstrzygającej, iż podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce ew. nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] złożył B. K., reprezentowany przez R. K. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2013r. i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002r., w części dotyczącej wskazania na jakiej nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe dla działek [...], przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału. Na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], B. K., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpatrzeniu ww. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2286/14 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że w świetle art. 93 ust. 3 i 4 ugn podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Zgodnie zaś z art. 99 ustawy jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż j wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego zatwierdzenia podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek gruntu, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji podziałowej (tak: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. BECK Warszawa 2009, str. 577). Norma zawarta w powyższym artykule stanowi tym samym ustawowe zastrzeżenie uniemożliwiające zawarcie umowy zbycia działki gruntu bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Jej naruszenie jest zagrożone surową sankcją - możliwością wzruszenia umowy przeniesienia własności wydzielonej działki. Jak bowiem wyjaśnił Sąd Najwyższy, jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (uchwala z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III CZP 34/09, OSNC 2010 Nr 2, poz. 20). Organ wskazał, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 99 ustawy ma zatem charakter bezwzględny, służący ochronie interesu prywatnoprawnego nabywcy wydzielonej nieruchomości. Dopuszczenie możliwości zbycia nieruchomości bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej powodowałoby w istocie uniemożliwienie zrealizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, co jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni funkcjonalnej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z celem postępowania podziałowego. A zatem decyzja stwierdzająca podział, stosownie do powołanego art. 99 ugn, winna zawierać zobowiązanie właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla nich ustanowiona służebności drogowa. Zapis ten ma jedynie charakter informacyjny dla potencjalnych nabywców wydzielonych działek oraz dla notariusza sporządzającego akt notarialny zbycia tych działek. Decyzja organu w punkcie drugim takie zobowiązanie zawiera, jednakże organ, z przekroczeniem kompetencji organu administracji publicznej oraz z naruszeniem art. 99 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., orzekł w tym punkcie decyzji, że służebność drogowa dla wydzielonych działek o nr [...] zostanie ustanowiona na działce sąsiedniej o nr [...]. Organ administracji publicznej nie jest natomiast powołany do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. W ocenie organu istniały zatem podstawy do zmiany orzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i stwierdzenia nieważność ww. decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002r., w części dot. wskazania na jakiej nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe dla działek [...], przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału. E. K. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], uchylającą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w części dotyczącej wskazania na jakiej nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe. Zaskarżonej decyzji zarzucała rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ugn w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 201 5 r. sygn. akt I SA/Wa 2286/14, co przejawiało się w tym, że: - organ nie odniósł się w uzasadnieniu do meritum sprawy, tj. do okoliczności, czy zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej w sytuacji, gdy wydzielono działkę nr [...] pod drogę publiczną i w ten sposób zapewniono wydzielonym działkom dostęp do tej drogi, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, tj. art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ugn, - organ w dalszym ciągu nie uzasadnił, dlaczego uznał, że wskazanie konkretnej działki, na której należało ustanowić służebność stanowi rażące naruszenie prawa; Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n.) przez błędną wykładnię, co przejawia się w niestwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. w części dotyczącej całości warunku, że zostaną ustanowione służebności drogowe dla wydzielanych działek - w sytuacji, gdy wydzielane działki mają dostęp do drogi publicznej przez działkę, wydzieloną w wyniku tego samego podziału - z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ugn w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie rozważań w kwestii wpływu okoliczności wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną na dopuszczalność zamieszczenia w decyzji ww. warunku, i ograniczenia się do zbadania legalności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej wskazania konkretnej działki, na której powinna zostać ustanowiona służebność; Skarżąca wskazywała, że pomimo jasnej oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt ISA/Wa 2286/14, organ nadzoru w dalszym ciągu nie ustosunkował się do fundamentalnej kwestii, tj. nie ocenił, czy dopuszczalne było zawarcie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zastrzeżenia, że podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowych dla wydzielonych w wyniku podziału działek gruntu na działce nr [...]. Organ, pomimo, że w sposób jednoznaczny takie działanie zostało już ocenione negatywnie przez sąd administracyjny, po raz kolejny ograniczył się jedynie do rozważań dotyczących kwestii, czy dopuszczalne było wskazanie konkretnej działki, na której należy ustanowić służebność drogową. W dalszym ciągu - wbrew wytycznym Sądu - organ nie rozważył, czy całość warunku zawartego w ww. decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nie narusza rażąco prawa, tj. art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ugn. W postępowaniu nadzorczym podnoszono bowiem wielokrotnie, że wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną wyklucza zastosowanie art. 99 ugn. Absurdem byłoby bowiem ustanowienie służebności drogowej na działce wydzielanej pod drogę publiczną. Charakter drogi, pod którą wydzielono działkę nr [...], jest zaś w sposób oczywisty charakterem publicznym, co wynika zwłaszcza z faktu, że działka nr [...] stanowi jedną drogę [...] z działką nr [...], przejętą pod drogę publiczną z mocy prawa w związku z decyzją Burmistrza Gminy [...]. Działka nr [...] została wydzielona w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. ze wskazaniem, że podlega ona scaleniu z działką nr [...]. Zapisy dotyczące wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną i scalenia z działką nr [...] oraz zapis dotyczący dokonania podziału pod warunkiem mają charakter fundamentalnie sprzeczny i nie mogą współistnieć w jednej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, bez względu na poglądy prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr l,poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). Natomiast w literaturze wskazuje się, że ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ewentualne naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 powodowałoby konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności). Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2286/14 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...]. Sąd wskazał m.in., iż organ II instancji pomimo, że uchylił decyzję organu I instancji w całości, jedynie częściowo rozpoznał jej istotę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło zarówno w swoich ustaleniach jak i rozważaniach zasadniczy zarzut zawarty we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., że Burmistrz Gminy B. nieprawidłowo oparł ją na treści art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż błędnie ustalił, że działki [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę nie poczynił, w tym zakresie żadnych ustaleń wbrew wyraźnemu i jasnemu wskazaniu Sądu, co do dalszego biegu postępowania. Nie zajął stanowiska odnośnie zarzutu wskazującego, że działki [...] mają zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej a zatem, cały warunek dotyczący drogi koniecznej był zbędny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Sąd był zatem obligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przez organ dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien natomiast ustalić czy istotnie błędnie przyjęto, że działki [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Po dokonaniu tych ustaleń winien ocenić, czy doszło do naruszenia wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i jeśli takie naruszenia wystąpiły czy mają one charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.