I SA/Wa 889/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że po rozpoznaniu wniosku B. S., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent W. odmówił jej przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, iż wnioskodawczyni jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. - Inspektorat W. poinformował organ pierwszej instancji, że B. S. ma prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a jedynie jego wypłata została zawieszona w związku z jej przebywaniem w domu pomocy społecznej. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. S. kwestionując prawidłowość zastosowania art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, i podnosząc przede wszystkim, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 158 ustawy o pomocy społecznej, z mocy którego nie przysługuje jej dodatek pielęgnacyjny; wskazała także, że jej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, w związku z tym nie przebywa w instytucji zapewniającej nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie, a ponadto w identycznej sytuacji prawnej, organ pierwszej instancji przyznaje przedmiotowy zasiek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2009 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, i wskazało, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy zasadne jest twierdzenie skarżącej, że spełnia ona wymogi określone w art. 158 ustawy o pomocy społecznej, a zatem, czy z mocy tego przepisu nie jest pozbawiona prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Podkreśliło, iż spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie (skierowanie do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., przebywanie w ponadgminnym domu pomocy społecznej oraz nieprzebywanie poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu) nie oznacza jeszcze, że zachodzi podstawa do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Oznacza jedynie, iż organ właściwy do przyznania tego zasiłku nie ma podstawy do odmowy jego przyznania na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obowiązkiem organu jest zatem sprawdzenie także, czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na brak negatywnej przesłanki określonej w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazała również skarżąca w odwołaniu, podnosząc, iż jej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Ponownie rozpoznając wniosek B. S. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił jego uwzględnienia, wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie jej przedmiotowego świadczenia, w szczególności nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej odwołała się B. S. kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i wskazała, że spełnia warunki określone w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych; podniosła, iż ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, tym samym nie przebywa w instytucji zapewniającej nieodpłatnie, pełne, całodobowe utrzymanie, i wniosła o uchylenie wydanej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń opiekuńczych tj. świadczeń opiekuńczych, w tym zasiłków pielęgnacyjnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Jak wynika z art. 16 ust. 6 ustawy, osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Przepis ten sformułowany jest jednoznacznie i nie wymaga interpretacji. Świadczenia te często mylone ze względu na podobieństwo nazw - są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny - charakter pomocniczy. W sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1999 r. sygn. akt II UKN 509/98, PP 1999, nr 8), wyrok SA w Lublinie z dnia 10 czerwca 1999 r. sygn. akt III AUa 238/99 (OSA 2000, z. 1, poz. 3). W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (por. wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r. sygn. akt II UKN 371/98, OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa co potwierdza art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r., z którego jasno wynika, że B, S. posiada ustalone decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2002 r. (...), natomiast wstrzymano wypłatę ww. dodatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło zatem, że skarżąca spełnia warunki do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 75 ust. 4 cyt. ustawy, więc dodatek pielęgnacyjny został zawieszony. Zgodnie bowiem z tym przepisem, osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Tym samym, Prezydent W. prawidłowo orzekł, iż ze względu na przysługujące B. S. uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego - zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać przyznany. Decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, gdyż przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku. Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem organ nie może przyznać świadczenia wbrew wyraźnej treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie dopatrzyło się sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, jak również z przepisami postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego zebrano materiał dowodowy pozwalający na ustalenie sytuacji skarżącej i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wbrew przepisom ustawy i określonym w niej normom wywołałoby ten skutek, że decyzja z powodu rażącego naruszenia prawa byłaby nieważna. Wykluczenie zaś elementu uznaniowości organu podejmującego w tym przedmiocie decyzję, uniemożliwia przyjęcie pozaustawowych kryteriów przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Kryteria jakie należy spełniać aby otrzymać zasiłek pielęgnacyjny są wymienione w ustawie i uwzględnienie argumentacji strony postępowania, choćby z jej punktu widzenia najbardziej słusznej, jest niemożliwe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S. Skarżąca zarzuciła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich pismach do organu pierwszej instancji informował, że skarżąca posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jednakże został on wstrzymany na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Jest to niezasadne, ponieważ dom pomocy społecznej, zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej i w związku z tym nie może być, i nie jest, zakładem opiekuńczo-leczniczym lub zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym. Skarżąca podniosła, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało jej odebrane w myśl art. 158 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, ze dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Skarżąca podniosła, że problemem jest brak decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającej wprost odebranie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje również możliwości zawieszania lub wstrzymywania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej, aktualna decyzja (przeważnie waloryzacyjna) jasno określa aktualne uprawnienia do dodatków, natomiast w przypadku skarżącej, przy dodatku pielęgnacyjnym jest postawiona "kreska", którą można uznać jako "nie dotyczy". Skarżąca podała, że posiada decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. o zmniejszeniu emerytury w związku z pobytem w domu pomocy społecznej, zmniejszenie polega na odebraniu dodatku pielęgnacyjnego. Do domu pomocy społecznej została skierowana decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Ponosi częściową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej (70% dochodu). Ze swej strony, za pośrednictwem Domu Pomocy Społecznej "[...] ", dopełniła obowiązku poinformowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zamieszkaniu w domu pomocy społecznej, mając także na uwadze art. 158 ustawy o pomocy społecznej. W świetle prawa posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego a w rzeczywistości go nie otrzymuje, a taka sytuacja pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jest osobą w podeszłym wieku i nie ma sił na walkę z urzędami. Ponadto zasiłek pielęgnacyjny pozwoli skarżącej na wykupywanie niezbędnych leków, które są bardzo drogie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą przyznania B. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. S. z dnia 31 marca 2009 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5 oraz ust. 6 tej ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on osobie, która ukończyła 75 lat, jednakże nie przysługuje osobie, umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organu obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest ona uprawniona do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo skarżącej do tego świadczenia. W świetle zebranych materiałów dowodowych takie stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j. t. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4, który stanowi, że osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Z dniem 1 maja 2004 r. wszedł w życie art. 139 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.) zmieniający brzmienie art. 75 ust. 4 ustawy w taki sposób, że z placówek, o których mowa w omawianym przepisie, wyłączono domy pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej, skierowanym tam przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny są mylone ze względu na podobieństwo nazw, mimo że są to świadczenia rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, natomiast zasiłek pielęgnacyjny ma charakter pomocowy. Z rozróżnieniem tym związane są dwie odrębne podstawy prawne dla ewentualnego nabycia uprawnień do tych świadczeń. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt II UKN 371/98, publ. OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Art. 30 ust. 2 ustawy o zasiłkach rozstrzygał, że w razie zbiegu wypłacać powinno się dodatek pielęgnacyjny (finansowany z funduszu rentowego w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że "dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywając w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie komentowanej ustawy o pomocy społecznej, przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.09.175.1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. ABC, 2009, wyd. II.). Od dnia 1 stycznia 2004 r. dodatek ten przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu, stosownie do art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego orzekała o uprawnieniu do tego dodatku na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się natomiast dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca przebywała w domu pomocy społecznej skierowana tam decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., a mimo to organy nie wyjaśniły nawet kwestii, od jakiej daty wypłata dodatku została wstrzymana. Przy czym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 103-105 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zawieszenie prawa do świadczenia będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało lub nie istniało (art. 134 ust. 1 pkt 4 tej ustawy), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie miały w tym przypadku zastosowania. W tej sytuacji ustalając prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego organy orzekające stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny były w sposób niewątpliwy ustalić, czy aktualnie uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego nadal istnieje. W szczególności organy orzekające winne były dokonać oceny wpływu na uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, ustalone w decyzji sprzed 2004 r., przedstawionej powyżej zmiany stanu prawnego oraz faktu wstrzymania wypłaty tego dodatku. Pogłębiona analiza była niezbędna zwłaszcza wobec faktu, że jak wynika z art. 134 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji, która winna wskazywać przyczynę wstrzymania wypłaty świadczenia, a w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji; w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2008 r., w pkt II.1 tej decyzji odnoszącym się do przysługujących do emerytury dodatków – wykreślono kwotę dodatku pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że jeśli po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało, to nie sposób byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji o jego przyznaniu. Oznacza to, że rozpatrując niniejszą sprawy organy orzekające ustaliły tylko fakt przyznania skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. prawa do dodatku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2002 r., pominęły natomiast w całości ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, podnosząc jedynie, że wstrzymano wypłatę tego dodatku. O fakcie tym nie może świadczyć wyłącznie informacja, że wypłata tego świadczenia została wstrzymana. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może także wskazywać treść art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.). Na mocy tego przepisu, zgodnie z wolą ustawodawcy dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Oznacza to, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do placówek od dnia 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., a zatem przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zatem na mocy tego przepisu (o ile nie przebywa poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu) została ona z mocy ustawy pozbawiona prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W takim zaś przypadku brak jest podstaw prawnych, w ocenie Sądu orzekającego, aby organy orzekające bez wnikliwej i dogłębnej analizy konkretnej sytuacji prawnej w każdej indywidualnej sprawie powoływały się na przepis art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jako podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Dodatkowo zwrócić jeszcze należy uwagę, że z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika bowiem, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd zamieszczony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1352/08 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych." W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej (w wysokości 70% swoich dochodów), a więc nie przebywa w domu pomocy społecznej, który zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie i tylko z tego powodu organy orzekające nie mogą odmówić jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia prawa skarżącej do pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały, i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, ogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej i prawidłowe uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji dołączy do akt sprawy potwierdzoną za zgodność kserokopię decyzji, która będzie potwierdzała fakt oraz datę przyznania skarżącej uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto organ ustali, czy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to kiedy i z jakiej przyczyny wypłata ta została wstrzymana. Na tej podstawie organ dokona oceny, czy okoliczności te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego miało jedynie charakter działań faktycznych, a decyzja w tym zakresie nie została wydana, organ orzekający o zasiłku pielęgnacyjnym będzie zobowiązany we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku, czyli dokona na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oceny, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.