I SA/Wa 890/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającą przyznania stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia sportowe na rok akademicki 2007/2008. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prorektor Uniwersytetu [...] przedstawił wniosek Rady Wydziału Nauk Ekonomicznych tejże uczelni o przyznanie R. S. stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe na rok akademicki 2007/2008. W dniu [...] grudnia 2007 r. Minister wydał decyzję o odmowie przyznania stypendium uznając, że student spełnił warunki określone w § 5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093), jednakże środki finansowe z budżetu państwa przeznaczone na stypendia ministra za wybitne osiągnięcia sportowe pozwoliły na przyznanie stypendium 215 studentom, spośród 632 studentów ubiegających się o to stypendium. W rankingu uszeregowanym według najlepszych wyników sportowych, wniosek o przyznanie stypendium R. S. został sklasyfikowany na 450 miejscu, co wskazywało, że jego wyniki sportowe, na tle wyników innych studentów ubiegających się o stypendium ministra, okazały się niewystarczające do otrzymania stypendium. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że spełnia wszystkie ustawowe wymogi niezbędne do otrzymania przedmiotowego stypendium. Zwrócił uwagę, że Minister nie miał podstaw prawnych do nieprzyznania stypendium. Niezrozumiale jest dla skarżącego, dlaczego Minister nie przyznał stypendium w mniejszej kwocie wszystkim studentom spełniającym kryteria. Skarżący podniósł, że przepisy nic nie mówią o możliwości tworzenia przez Ministra rankingu wniosków. Równocześnie do wniosku student dołączył dyplom zajęcia I miejsca w mistrzostwach Polski [...] z maja 2007 r. Minister rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że przy ponownej ocenie wniosku Minister uwzględnił dodatkowo zajęcie przez studenta I miejsca w mistrzostwach Polski, które to osiągnięcie nie było wymienione w pierwotnym wniosku. W związku z powyższym, pozycja studenta w rankingu uszeregowanym według najlepszych wyników sportowych zmieniła się. Po uwzględnieniu nowych faktów jego wniosek zostałby sklasyfikowany pomiędzy 242 a 266 miejscem, co wskazuje, że wyniki sportowe studenta, na tle wyników innych studentów ubiegających się o stypendium ministra, nadal są niewystarczające do otrzymania stypendium. Odpowiadając na zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że przyznając stypendia na dany rok akademicki ograniczony jest stałym co do wysokości charakterem przyznawanej pomocy, liczbą wniosków oraz wysokością przekazanej mu na ten cel dotacji budżetowej. W ramach wskazanych wyżej ograniczeń, w przypadku gdy liczba złożonych wniosków przekroczyła możliwości finansowe, Minister dokonuje gradacji osiągnięć każdego ze studentów na tle innych uprawnionych, konkurujących z nim o przyznanie tej formy pomocy materialnej. Przyznanie stypendium każdemu studentowi, spełniającemu kryteria zawarte w przepisach, oznaczałoby drastyczne zmniejszenie miesięcznej wysokości stypendium, a co za tym idzie utratę jego prestiżowego charakteru. Mając powyższe na uwadze Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. W obszernym uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093) oraz przyznawanie stypendiów na podstawie rankingu nie mającego podstaw prawnych wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Istota sądowej kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo odmówiły przyznania R. S. stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia sportowe na rok akademicki 2007/2008. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie art. 178 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz.1365), który w § 1 stanowi, że stypendia ministra za osiągnięcia w nauce i za wybitne osiągnięcia sportowe przyznaje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rady podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej oraz uczelni zawodowej - na wniosek senatu uczelni, przedstawiony przez rektora tej uczelni. Zgodnie z treścią art. 181 § 2 tej ustawy stypendium ministra za osiągnięcia w nauce może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce oraz posiadającemu osiągnięcia naukowe, a stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe studentowi, który osiągnął wysoki wynik sportowy we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym i zaliczył kolejny rok studiów. Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093) w § 5 i 6 stanowi natomiast, że stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe może otrzymać student, który spełnia łącznie następujące warunki: zaliczył kolejny rok studiów; nie powtarzał roku studiów w okresie zaliczonych lat studiów, chyba że niezaliczenie roku studiów wynikało z przyczyn zdrowotnych; uzyskał w okresie zaliczonych lat studiów udokumentowany wysoki wynik sportowy we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. Za wysoki wynik sportowy uznaje się: udział studenta w igrzyskach olimpijskich lub igrzyskach paraolimpijskich; zajęcie przez studenta od pierwszego do piątego miejsca w mistrzostwach świata, mistrzostwach Europy, uniwersjadach, akademickich mistrzostwach świata, akademickich mistrzostwach Europy lub w zawodach tej rangi dla osób niepełnosprawnych oraz zajęcie przez studenta od pierwszego do trzeciego miejsca w mistrzostwach Polski lub mistrzostwach Polski osób niepełnosprawnych. Z przepisów tych wynika, że w sprawę przyznania studentowi stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe Minister rozstrzyga w drodze wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na fakt, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z tych części oddzielnie nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Wymogi prawidłowej decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 kpa. Zgodnie z § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wydając decyzję w przedmiocie przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w przywołanym przepisie słów "może otrzymać". Decyzja w sprawie przyznania stypendium jest zatem decyzją uznaniową. Organ orzekający w sprawie nie dostrzega jednak, że to właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uznaniowej organ prowadzący to postępowanie jest obowiązany do dołożenia szczególnej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd uznał, że decyzje te zostały uzasadnione w sposób wyjątkowo ogólnikowy i niespełniający wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa. Uzasadnienie decyzji powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę oraz Sąd prawidłowości toku rozumowania organu ją wydającego oraz motywów rozstrzygnięcia, co jest szczególnie istotne przy ocenie decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu zakresu uznania administracyjnego. O ile zatem może się tak zdarzyć, że wobec większej ilości osób spełniających kryteria przyznania stypendium niż ilość zabezpieczonych w budżecie środków, nie wszystkie osoby otrzymają stypendium ministra, lecz jedynie te mające największe osiągnięcia, to w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania stypendium muszą zostać wskazane jednoznaczne kryteria oceny osiągnięć naukowych lub sportowych osoby ubiegającej się o przyznanie stypendium. W oparciu o te kryteria organ powinien wykazać, dlaczego osiągnięcia danej osoby nie były wystarczające do uzyskania stypendium. Niewystarczające jest natomiast, jak uczynił to organ orzekający w sprawie, stwierdzenie, że o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe ubiegało sie w danym roku 632 studentów, otrzymane środki finansowe umożliwiały przyznanie jedynie 215 stypendiów, a ponieważ wniosek skarżącego został sklasyfikowany na 450 miejscu oznacza to, że jego wyniki sportowe, na tle wyników innych studentów okazały się niewystarczające do otrzymania wnioskowanego stypendium. Stwierdzenie powyższe z uwagi na jego ogólnikowość mogłoby być zamieszczone w każdej decyzji dotyczącej przyznania stypendium. Nie znajduje ono również żadnego odniesienia do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Jeżeli zdaniem organu przedstawione przez studenta osiągnięcia w świetle osiągnięć innych osób ubiegających się o przyznanie stypendium okazały się niewystarczające, niezbędne było dokonanie w tym zakresie szczegółowych ustaleń oraz przede wszystkim wyjaśnienie w uzasadnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi przy załatwianiu jej sprawy kierował się organ. W przeciwnym razie, tak jak w niniejszej sprawie, zasadnie skarżący może postrzegać rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, jako krzywdzące jego osobę. Dlatego też takie uzasadnienie odmowy przyznania przedmiotowego stypendium jest niewystarczające i nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności. Podkreślić należy, że ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obowiązkiem Ministra było zatem wskazanie jasnych i czytelnych kryteriów, jakie ubiegający się o stypendium powinien spełniać. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powinien precyzyjnie określić, które z wymienionych w § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe osiągnięć umożliwiało czy też gwarantowało przyznanie kandydatowi świadczenia, a których brak powodował nieodzowność negatywnego rozpatrzenia wniosku. Należy bowiem pamiętać, że jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r. ( sygn. akt III ARN 28/90; OSP 1992, z. 3, poz. 56), organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków prawnych tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podpisane w zastępstwie Ministra przez Zastępcę Dyrektora Deparlamentu mgr T. B. ("wz. Ministra Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Studenckich i Doktorantów"). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 268a kpa co do zasady w ramach dekoncentracji uprawnień w administracji organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podkreślić jednak należy, że w dekoncentracji administracji publicznej oświadczenia woli organu administracji publicznej składa albo osoba piastująca funkcję tego organu, albo "z upoważnienia" jego pracownicy. Złożenie przez pracownika oświadczenia woli "z upoważnienia" należy traktować jako oświadczenie woli organu administracji publicznej. Pracownik organu, działając za ten organ "z upoważnienia" nie staje się organem - nosicielem kompetencji, nie przejmuje też kompetencji tego organu, a jedynie realizuje upoważnienie do wykonywania kompetencji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2004 r. str. 863-864). W rozpatrywanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z instytucją "upoważnienia" pracownika lecz występowania przez pracownika organu "w zastępstwie" ministra jak przynajmniej wynika z treści pieczęci znajdującej sie na decyzjach. Nie mają więc zastosowania w tym przypadku przepisy 268a kpa, bowiem kwestę występowania w zastępstwie ministra, będącego organem monokratycznym, regulują przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 24, poz. 199, ze zm.). Art. 36 tej ustawy stanowi, że w razie nieobsadzenia stanowiska ministra lub jego czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków, ministra zastępuje Prezes Rady Ministrów lub inny wskazany przez Prezesa Rady Ministrów członek Rady Ministrów. Zgodnie zaś z treścią art. 37 ust. 5 tej ustawy Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany. Osoba podpisująca obie decyzje, jak wynika z treści pieczątki, nie piastuje jednak stanowiska sekretarza stanu ani podsekretarza stanu. Nie była więc ona umocowana z mocy przepisów powołanej ustawy do podpisywania decyzji administracyjnych w zastępstwie Ministra. W szczególności że z treści § 4 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 12/2006 Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (Dz. Urz. MNiSW Nr 2, poz. 20, ze zm.) wynika, że Ministra w czasie jego nieobecności zastępuje Sekretarz Stanu lub wyznaczony przez Ministra podsekretarz stanu, zaś czasie nieobecności Ministra pisma i dokumenty, o których mowa w ust. 1 (m.in. dokumenty ustawowo zastrzeżone do podpisu Ministra lub każdorazowo określone przez Ministra), podpisuje - w zastępstwie Ministra - zastępujący go Sekretarz Stanu lub upoważniony podsekretarz stanu z tym, że do podpisywania aktów normatywnych przez podsekretarza stanu wymagane jest odrębne upoważnienie. Ponadto zgodnie zaś z treścią § 11 ust. 2 tego Regulaminu zastępcy dyrektorów departamentów i inni pracownicy Ministerstwa mogą wydawać decyzje administracyjne i zawierać umowy na podstawie upoważnień (a nie w zastępstwie) udzielanych odpowiednio przez Ministra lub Dyrektora Generalnego na wniosek dyrektora właściwego departamentu. Takie same regulacje zawiera również w § 4, § 11 ust. 2 i § 15 ust. 2 obecnie obowiązujący Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 19/2008 Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (Dz. Urz. MNiSW Nr 3, poz. 50). Z przytoczonych przepisów wynika, że udzielenie przez organ monokratyczny upoważnienia do podejmowania określonych działań (decyzji) w imieniu ministra jest odrębną instytucją prawną od wyznaczenia przez Ministra swojego zastępcy w osobie sekretarza stanu lub podsekretarza stanu i pojęcia te nie mogą być stosowane wymiennie. Równocześnie wyjaśnić należy, że przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę obszerne stanowisko, dotyczące szczegółowych zasad punktacji przy przeprowadzaniu konkursu oraz ustosunkowania się przez organ do zarzutów przedstawionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może sanować wadliwości wydanych decyzji. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien bowiem odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez Sąd jest wyłącznie zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzja ją poprzedzająca, zatem Sąd w swych rozważaniach mógł odnieść się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w treści wskazanych decyzji. Biorąc zatem pod uwagę, że odpowiedź na skargę nie stanowi dokumentu, który podlega kontroli przez Sąd, stanowisko w nim zawarte nie może zostać poddane ocenie Sądu. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przez organ orzekający art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w szczególności powołując sie na odpowiednie dokumenty wyjaśnić w jakim charakterze i na podstawie jakich umocowań podpisuje decyzje w niniejszej sprawie Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Studenckich i Doktorantów (w aktach sprawy brak jest bowiem takich dokumentów) oraz winien wyjaśnić zasady przeprowadzania konkursu dotyczącego przyznania stypendium poprzez podanie szczegółowych zasad punktacji osiągnięć i aktywności sportowych uzyskanych konkretnie przez skarżącego. Dokumentacja dotycząca przeprowadzonego konkursu, czy też ustalenia jego wyników w odniesieniu do skarżącego winna znaleźć się w aktach administracyjnych sprawy. Skarżący przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia bezwzględnie powinien również być pouczony o przysługujących mu na podstawie art. 10 § 1 kpa uprawnieniach. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.