I SA/Wa 892/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] r., po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] oraz odmawiającej uwzględnienia wniosku H. W. dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział w w/w nieruchomościach - umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Starosty L. z dnia [...] grudnia 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku B. J. złożonego w dniu [...] czerwca 2005 r. zostało ustalone odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość. Odszkodowanie w kwocie [...] zł stanowiące udział w wysokości 1/2 części przedmiotowej nieruchomości zostało przyznane B. J. Ze względu na fakt, iż H. W. wniosek dotyczący ustalenia odszkodowania złożyła dopiero w dniu [...] maja 2006 r., czyli z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), odmówiono uwzględnienia jej wniosku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo do skutecznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, tj. mającym swe źródło w przepisie prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Skoro na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela gruntu zajętego po drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. uznać zatem należy, zdaniem organu, że H. W. ze stosownym żądaniem nie wystąpiła. Z treści wniosku B. J. z dnia [...] czerwca 2005 r. wynika bezspornie, iż złożony został wyłącznie we własnym imieniu i nie ma w nim wzmianki jakoby wnioskodawczyni reprezentowała również drugiego współwłaściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną H. W. Na powyższą decyzję H. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej H. W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła (1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 kpa, poprzez uznanie, iż H. W. nie jest stroną postępowania w przedmiocie odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...]; (2) naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wydaną decyzję tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez rażące naruszenie zasady prawa materialnego i zasady udzielania informacji stronom, w wyniku czego organ prowadzący postępowanie nie udzielił stronie wyczerpujących informacji oraz nie zebrał wymaganych dokumentów, co skutkowało nieprawidłową oceną materiału dowodowego i w konsekwencji wydaniem decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, oraz utrudnieniem stronie ochrony swoich praw, w wyniku czego skarżąca poniosła szkodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego, którego podstawę prawną stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. było ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zgodnie z ust. 1 i 4 tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak wynika z akt sprawy, H. nie złożyła w terminie wniosku o odszkodowanie z tytułu nabycia przez Gminę – Miasto L. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, co znajduje potwierdzenie w ostatecznych decyzjach Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., a tym samym nie mogła być stroną w postępowaniu administracyjnym o przyznanie tego odszkodowania wszczętym z wniosku B. J. Wskazać także należy, iż w aktach sprawy brak jest pisma z dnia 14 października 1999 r. skierowanego do Starosty L. o odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości, na które powołuje się skarżąca w skardze. Również załączona przez stronę kserokopia przedmiotowego pisma nie jest opatrzona prezentatą organu, potwierdzającą, iż pismo to zostało w istocie złożone do akt sprawy. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stosownie natomiast do art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma interes prawny w rozpoznawanej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe stanowisko organu, iż prawo do skutecznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, tj. mającym swe źródło w przepisie prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Skoro na podstawie art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. uznać zatem należy, że H. W. ze stosownym żądaniem nie wystąpiła. Z treści wniosku B. J. z dnia 27 czerwca 2005 r. wynika bezspornie, iż złożony został wyłącznie we własnym imieniu i nie ma w nim wzmianki jakoby wnioskodawczyni reprezentowała również drugiego współwłaściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, tj. H. W.. Stwierdzić należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa, organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Naruszenie tej zasady i skierowanie wydanego przez organ rozstrzygnięcia do osoby niebędącą stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi przesłankę nieważności wydanej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Oznacza to, że nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie, ponieważ skierowanie decyzji do osoby trzeciej jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądza o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego. Zachodzić ona będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że skoro organ pierwszej instancji błędnie potraktował H. W. jako stronę postępowania i bezzasadnie doręczył jej decyzję, to wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.