I SA/Wa 892/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-99/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 24 lutego 2022 r. nr KKU - 99/20, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 listopada 2019 r. nr GN-IV.7532.200.2013.SJ odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy [...] - pod ulicą, w obrębie [...], uregulowanej w KW Nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Łódzki decyzją z 28 listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę [...] prawa własności ww. nieruchomości podnosząc, że z zebranej dokumentacji wynika, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów działka gruntu nr [...] o pow. [..] ha, w obrębie [...], stanowiła część istniejącej w dniu 31 grudnia 1995 r. działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha (odpowiednio), której władającym były [...]. Wojewoda Łódzki podniósł, że ww. nieruchomość znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa [...], co potwierdzają pisma [...] S.A. z 2 marca 2015 r., 25 maja 2014 r. oraz 15 stycznia 2016 r. Organ I instancji wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) [...] stanowiła ulicę miejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) siecią dróg publicznych, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Zdaniem Wojewody Łódzkiego ww. nieruchomość będąca w dniu 31 grudnia 1995 r. we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] podlega wyłączeniu z komunalizacji w trybie art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych. Gmina [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. KKU podkreśliła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że opisana nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdził wprost w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Własność Skarbu Państwa nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". KKU przytoczyła stosowne przepisy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do pojęcia "należenia mienia" podkreślając, że z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie organu odwoławczego Gmina [...] nie przedstawiła żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami. Faktyczne władanie mieniem nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. KKU zaznaczyła, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, na co wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa NSA, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanej sprawie nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczyła ponadto, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", stanowi w sposób ogólny, że"wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. [...] S.A. w Warszawie wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; 3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz. U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 320 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wskazać należy, że kontrolowana decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa z tej przyczyny, że jej sentencja pozostaje rozbieżna ze wskazaną podstawą prawną rozstrzygnięcia oraz z treścią uzasadnienia stanowiska organu. Z treści decyzji wprost wynika bowiem, że organ II instancji na podstawie art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji odmawiającą komunalizacji spornej nieruchomości jednakże nie orzekł co do istoty sprawy lecz przekazał ją temu organowi do ponownego rozpatrzenia pomimo, że KKU przesądziła zaistnienie przesłanek uzasadniających wnioskowaną komunalizację. Taka zaś sytuacja, niezależnie od innych ewentualnych uchybień jest wyrazem naruszenia wskazanego przepisu prawa oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawione stanowisko i wyda decyzję znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.