I SA/Wa 896/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r., po rozpoznaniu wniosku J. K., odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 154 kpa uzasadniające uchylenie decyzji. Od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., nr [...] odwołanie złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1237/14 oddalił skargę Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3010/14 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Skarb Państwa - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma przymiot strony w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. Wobec tego do rozpoznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostało odwołanie Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Minister podał, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zmarł wnioskodawca – J. K. Do postępowania prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi przystąpili spadkobiercy J. K. – K. K., D. K. i M. K. (zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] marca 2014 r., rep. A nr [...]). Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że pismem z 6 lutego 2017 r. K. K., D. K. i M. K. poinformowali, że wycofują wniosek złożony w trybie art. 154 § 1 kpa o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Strony wniosły o umorzenie postępowania w tym zakresie. Z uwagi na brzmienie art. 105 § 2 kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 9 lutego 2017 r. zapytał pozostałe strony postępowania, czy nie wnoszą sprzeciwu wobec wniosku o umorzenie postępowania. W piśmie z 22 marca 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgłosił sprzeciw wobec umorzenia postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powołanego przepisu wynika, że do organu administracji należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Decyzja taka może być wydana tylko w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania na podstawie omawianego przepisu stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. Minister podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 kpa nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zakończonej decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się strona. Jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Art. 154 kpa dotyczy decyzji ostatecznych, rozstrzygających sprawę co do istoty, na podstawie których doszło do nabycia prawa w sferze prawa materialnego. Z tej przyczyny, zdaniem organu, decyzja o umorzeniu postępowania, jako decyzja proceduralna, nie podlega przepisom art. 154 kpa. Zakończenie postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną stron postępowania, bowiem umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym dopuszczalne jest orzekanie o podpadaniu części nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 oraz z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. może zawierać kwalifikowaną wadę (rażącego naruszenia prawa) Minister uznał, że jest on niezasadny. Wprawdzie organ pierwszej instancji zaprezentował taki pogląd w decyzji, to nie ma on jednak znaczenia dla sytuacji prawnej odwołującego się oraz nie jest w tym zakresie wiążący. Jest to jedynie stanowisko organu pierwszej instancji, które nie musi znaleźć odzwierciedlenia w ewentualnych, późniejszych postępowaniach administracyjnych. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2017 r. skargę złożył Skarb Państwa - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności nie zbadanie w jakim charakterze występował w sprawie J. K., w tym czy był uprawniony do działania na rzecz pozostałych spadkobierców byłych właścicieli; - art. 10 kpa w zw. z art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji bez udziału wszystkich podmiotów, którym przysługiwało prawo do występowania w charakterze strony, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów administracji; - art. 61 § 4 kpa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji pomimo nie zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu. Zważywszy na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...], które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] stycznia 2012 r., nr [...] prowadzone było na wniosek J. K., który działał w tym postępowaniu z jednej strony jako spadkobierca byłego właściciela nieruchomości z drugiej zaś jako reprezentant pozostałych spadkobierców. W trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego J. K. zmarł, a do postępowania przystąpili jego spadkobiercy. Spadkobiercy J. K. pismem z 6 lutego 2017 r. cofnęli wniosek złożony w trybie art. 154 § 1 kpa. Na cofnięcie nie zgodził się skarżący. J. K. występował w postępowaniu, z jednej strony jako spadkobierca na podstawie czynności prawnej, a z drugiej strony jako reprezentant działający na rzecz pozostałych spadkobierców - jako dokonujący na rzecz pozostałych spadkobierców czynności zachowawczych w oparciu o art. 209 Kodeksu cywilnego. Wobec śmierci J. K. jego umocowanie do działania zastępczego na rzecz pozostałych spadkobierców upadło. Zdaniem skarżącego wpływa to zarówno na nieskuteczność cofnięcia, ale równocześnie na przebieg postępowania. Pozostali spadkobiercy powinni uczestniczyć w postępowaniu. Skarżący zarzucił, że postępowanie toczy się bez udziału osób, które zgodnie z art. 28 kpa są stronami postępowania i powinny mieć zagwarantowaną możliwość udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych. Co szczególnie istotne, wszystkie strony powinny mieć zagwarantowane prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie prawa części spadkobierców byłego właściciela, w tym m. in. T. S., E. M. oraz M. S., a także potencjalnie innych osób zostały naruszone. Organ powinien ustalić pełen krąg osób będących stronami w rozumieniu art. 28 kpa i dopiero po umożliwieniu im wzięcia udziału w postępowaniu zakończyć postępowanie wydając stosowną decyzję. Skarżący podniósł, że wydanie decyzji z naruszeniem prawa strony do udziału w postępowaniu będzie mogło skutkować w przyszłości wzruszeniem decyzji ostatecznej i wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Koniecznym, w ocenie Skarbu Państwa, jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która ze względu na swoje kwalifikowane wady stwarza stan niepewności co do stanu prawnego i przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem praw wszystkich spadkobierców byłego właściciela zespołu pałacowo-parkowego w [...], którzy powinni być poinformowani o toczącym się postępowaniu i mieć zagwarantowane prawo do aktywnego udziału w postępowaniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 9 listopada 2017 r. (złożonym na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r.) Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej poinformowała, że przejmuje do prowadzenia niniejszą sprawę ze skargi Skarbu Państwa - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Obecny na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. radca Prokuratorii poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone decyzja utrzymała w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 154 kpa. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawidłowo wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 kpa nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zakończonej decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się strona. Jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Art. 154 kpa dotyczy decyzji ostatecznych, rozstrzygających sprawę co do istoty, na podstawie których nie doszło do nabycia prawa. Niniejsze postępowanie dotyczyło uchylenia w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., którą umorzono postępowanie. Jednakże decyzje o umorzeniu postępowania, jako decyzje proceduralne, nie podlegają rozpoznaniu w trybie art. 154 kpa. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła prawo z decyzji ostatecznej, może być dokonywana tylko w odniesieniu do decyzji znamiennych skutecznością, konkretyzujących normę materialną, względnie - gdy idzie o decyzje odmowne - będących wyrazem wyboru dokonanego w ramach uznania administracyjnego. Innymi słowy kwestię nabycia i odmowy nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, a nie z decyzjami procesowymi. Decyzje takie nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, lecz w inny sposób kończą postępowanie (por. Tadeusz Kiełkowski: Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego stan prawny: 2015.07.01 oraz Andrzej Wróbel Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego stan prawny: 2016.12.05, lex). Zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, nie ma wpływu na sytuację prawną stron postępowania, bowiem umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym. Sąd dostrzega, że decyzja organu I instancji chociaż zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, to w uzasadnieniu porusza także kwestie, które nie odnoszą się wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jaką jest żądanie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie. Wojewoda analizuje m.in. problematykę zmian i uchylenia w trybie art. 154 i art. 155 kpa decyzji wadliwych i niewadliwych, podczas gdy istota niniejszej sprawy sprowadza się do niemożności zastosowania przepisu art. 154 kpa do decyzji umarzającej postępowanie. Jednakże nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśnił kwestię nie podlegania przepisom art. 154 kpa decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzuty skargi koncentrują się na niebraniu udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 kpa wszystkich spadkobierców byłego właściciela. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca J. K. był jednym z trojga spadkobierców po F. K. (obok I. S. i J. P.). F. K. był spadkobiercą po M. K. I. S. zmarła [...] listopada 1997 r., a spadek po niej nabyli mąż T. S. oraz dzieci: M. S. i E. M. Nie brali oni udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 kpa. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii nie zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym wyżej wskazanych osób należy stwierdzić, że Sąd nie mógł z urzędu tej okoliczności uwzględnić, gdyż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa) jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w tym skarżący, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Należy podkreślić, że przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Sąd nie może uchylić decyzji ze względu na stwierdzenie, że z naruszeniem art. 10 kpa nie brali udziału w postępowaniu wszyscy spadkobiercy byłego właściciela majątku [...], skoro osoby te nie wniosły skargi i nie domagały się wznowienia postępowania. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 10 kpa, art. 8 kpa i art. 61 § 4 kpa, polegające na wydaniu decyzji bez udziału wszystkich stron są chybione. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 1 kpa, poprzez niezbadanie w jakim charakterze występował w sprawie J. K. Jak wyżej wskazano należy on do kręgu spadkobierców po byłym właścicielu majątku [...]. Niezależnie od powyższego podnieść należy że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1237/14) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3010/14). Sądy nie podnosiły błędnego oznaczenia stron postępowania w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. i nie kwestionowały legitymacji J. K. do żądania zmiany decyzji z [...] maja 2010 r., która to decyzja była wydana z wniosku J. K. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 151 ppsa.