I SA/Wa 897/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na rozbudowę i modernizację ulicy [...], znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...], prawa własności nieruchomości położonej w T. przy ul.[...], obręb nr [...], mapa nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. i K. A., ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł oraz ustalającej zasady wypłaty odszkodowania i termin wydania przedmiotowej nieruchomości Prezydentowi Miasta T. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) ustawa ma zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do tych dróg wykonuje właściwy zarządca drogi. W niniejszej sprawie uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje Prezydent Miasta T. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124 z późn. zm.), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. W dniu 13 maja 2004 r. K. A. i M. A. otrzymali ofertę Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia 11 maja "20054 r." dotyczącą zawarcia umowy kupna-sprzedaży działki nr [...], a ponieważ zgody nie wyrazili, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. pismem z dnia 4 czerwca 2004 r., działając w imieniu Prezydenta Miasta T., wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...], wobec braku zgody K. i M. A. na zbycie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, istotą wywłaszczenia jest pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, gdy nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., zgodnie z którą na działce nr [...] z obrębu [...] ustalona została lokalizacja rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od Szosy [...] do ulicy [...], obejmująca odcinek położony na terenie miasta T. Organ stwierdził, że dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony operat szacunkowy nieruchomości z dnia 5 listopada 2004 r., na podstawie którego organ wojewódzki ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Dla określenia wartości działki nr [...] został przyjęty stan nieruchomości na dzień [...] lutego 2004 r. Zdaniem organu, operat szacunkowy z dnia 5 listopada 2004 r. został sporządzony z naruszeniem § 36 Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem do porównania przyjęto nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, natomiast zgodnie z § 36 rozporządzenia, analiza porównawcza powinna obejmować nieruchomości zbywane na cele budowy dróg, a zatem, zdaniem organu, w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Organ ponadto stwierdził, ż zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. będącej lex specialis, jedynie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3, dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrażenie "nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe" zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa nie tylko przedmiot wywłaszczenia, ale również jego cel. Definicja pojęcia pasa drogowego została zamieszczona w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), zgodnie z którym pas drogowy, stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zawarcie umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy następuje na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w trybie oferty przedstawionej przez działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa właściwego zarządcę drogi, którym jest Prezydent Miasta T. Mając na uwadze treść art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. organ wskazał, iż art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawach wywłaszczeń nieruchomości przeznaczonych pod pas drogowy. Organ uznał, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości znajdującej się poza pasem drogowym, zatem nie przeznaczonej pod cel publiczny, nie może być rozpatrywane w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Podmiotem zobowiązanym do działania w trybie art. 13 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest Prezydent Miasta T.. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na powzięciu niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia zgodnego z przepisami prawa odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji, od której odwołanie wniósł M. A. Obszerną skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta T., zarzucając naruszenie art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 18 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, i domagał się uchylenia w całości decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Skarżący podkreślił, m.in., że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przy wywłaszczeniu przyjmuje się zawsze wartość korzystniejszą dla wywłaszczenia, a ponadto, że istotą postępowania wywłaszczeniowego jest pozbawienie właściciela prawa własności nieruchomości wbrew jego woli, i z tego tytułu należne mu jest ekwiwalentne odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa prawo; właściciel nieruchomości nie może z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji, w tym finansowych. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem pod rozbudowę i modernizację ulicy oraz ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na rozbudowę i modernizację ulicy [...], znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...] , prawa własności nieruchomości położonej w T. przy ul.[...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. i K. A., oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł, a Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. A. od tej decyzji - uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości, ze względu na budowę i modernizację ulicy [...] w T., fakt konieczności pozyskania nieruchomości stanowiącej własność K. i M. A. Z akt administracyjnych wynika, że oferta wykupu nieruchomości z dnia 11 maja 2004 r. za kwotę [...] zł złożona właścicielom, nie została przyjęta; decyzja organu pierwszej instancji orzekająca o wywłaszczeniu oraz ustalająca odszkodowanie za tę samą przejętą nieruchomość w kwocie [...] zł została uchylona przez organ drugiej instancji, od której to decyzji została wniesiona skarga Prezydenta Miasta T. - będąca przedmiotem niniejszego postępowania sadowego. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa operaty szacunkowe sporządzone przez dwóch rzeczoznawców majątkowych posiadających stosowne uprawnienia, pierwszy sporządzony dnia 7 maja 2004 r., według którego wartość rynkowa prawa własności do działki gruntu wynosi [...] zł, a wartość odtworzeniowa prawa własności do budowli i roślin wieloletnich wynosi [...] zł (razem: [...] zł), oraz drugi sporządzony dnia 5 listopada 2004 r., według którego wartość odtworzeniowa nieruchomości wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Te przepisy w postępowaniu administracyjnym zostały przez organ pierwszej instancji naruszone w taki sposób, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W aktach administracyjnych znajdują się dwa operaty szacunkowe, dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone celem ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczone mienie. Odszkodowania ustalone na podstawie tych operatów za wywłaszczone mienie różnią się o ok. [...] zł. Oznacza to, że organ administracji pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył wnikliwie całego materiału dowodowego. W tej sytuacji przyznanie odszkodowania dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości w wyższej wysokości powoduje uzasadnioną wątpliwość, czy nie został naruszony interes społeczny, natomiast przyznanie odszkodowania w kwocie niższej mogłoby budzić wątpliwości, czy nie został naruszony słuszny interes obywateli. Prawidłowo organ drugiej instancji uznał, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na ustaleniu zgodnego z przepisami prawa odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno przez organ pierwszej instancji jak również przez organ drugiej instancji. Jednakże, należy również zaznaczyć, że jeśli zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – co ma miejsce w niniejszej sprawie – organ drugiej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tak aby zasada dwuinstancyjności nie została naruszona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.