I SA/Wa 897/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi L. K., M. S. i A. J. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr[...], po rozpatrzeniu odwołania L. K. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [..] grudnia 1990 r. nr [...] o stwierdzeniu, że działka oznaczona katastralnie jako I. kat [...] o pow. [..] m2 nabyta przez Skarb Państwa od S. K. umową z dnia [..] grudnia 1964 r. nie została użyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Umową sprzedaży z dnia [....] grudnia 1964 r. S. K. zbył na rzecz Skarbu Państwa parcelę l. kat [...], położną w K. gm. kat. [...]. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 5, poz. 32 ze zm.) z przeznaczeniem pod budowę [...]. S. K. wnioskiem z dnia 28 grudnia 1987 r. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości, uzasadniając że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana boksami garażowymi przez osoby prywatne. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. decyzją z dnia [....] sierpnia 1988 r. nr [...] uchylił kwestionowaną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K., po uwzględnieniu skargi S. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją z dnia [...] października 1988 r. nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 r. w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] czerwca 1988 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia 14 marca 1989 r. sygn. akt SA/Kr/65/89 stwierdził nieważność powyższych decyzji. Sąd stwierdził w wyroku, że "rozstrzygnięcie sprawy zwrotu nieruchomości przez sąd nie może nastąpić bez wydania ostatecznej decyzji organu orzekającej, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których nastąpiło jej nabycie". Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowa działka nie została zużyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie i zaopiniował pozytywnie możliwość jej zwrotu na rzecz byłego właściciela. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia [...] maja 1991 r. nr [....], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie Dyrektora Wydziału Geodezji i Mienia Komunalnego Urzędu Miasta K. zostało wniesione z przekroczeniem terminu. Następnie Sąd Wojewódzki w K. wyrokiem z dnia [....] listopada 1991 r. sygn. akt [...] zobowiązał Gminę K. do zawarcia ze S. K. umowy przenoszącej na niego własność parceli I. kat [...]. Na podstawie powołanego wyroku S. K. został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Po śmierci S. K. własność przedmiotowej nieruchomości nabyli M. S. oraz L. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] marca 1997 r. sygn. akt [...]). Na podstawie umów darowizny i sprzedaży z dnia [...] listopada 1999 r. Rep. nr [....] udziału w nieruchomości nabyła A. K. Powyższe osoby zostały ujawnione jako właściciele w księdze wieczystej Kw nr [...]. W dniu 26 kwietnia 1999 r. najemcy garaży usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [..] grudnia 1990 r. nr[...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] czerwca 1999 nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...]. Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1730/00 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości, że decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. została wydana bez podstawy prawnej, w związku z czym organ nadzoru niezależnie od wniosku o stwierdzenie nieważności, winien z urzędu podjąć działania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej bez podstawy prawnego. Ponadto Sąd zalecił organowi zbadanie, czy osobom występującym o stwierdzenie nieważności przysługuje przymiot strony oraz ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana. W dniu 22 marca 2006 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w W. wniósł, na podstawie art. 184 § 1 i 2 w związku z art. 157 § 1 k.p.a., sprzeciw od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [..] grudnia 1990 r. nr [...] zarzucając jej brak podstawy prawnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] stwierdzającej, że działka oznaczona katastralnie jako I. kat [...] o pow. [...] m2 nabyta przez Skarb Państwa od S. K. umową z dnia [...] grudnia 1964 r. nie została użyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie wydania weryfikowanej decyzji istniała podstawa prawna do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego – w przypadku zaistnienia przesłanki zbędności – decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a brak było podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie została zużyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie. Badając nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie takie nie występują. Skutkiem prawnym bowiem decyzji – jak wskazał organ - nie jest ciąg zdarzeń, które po jej wydaniu następują, a nie są jej egzekucją. Takiej zależności organ nie dopatrzył się w podjętych później decyzjach, wydanych na ich podstawie orzeczeniach sądowych, bądź zawartych umowach. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. S. i L. K. zarzucając jej naruszenie praw nabytych i wskazując, że decyzja z dnia [....] grudnia 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] maja 2009 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] marca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1730/00. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku bowiem wskazał, że nie może budzić wątpliwości, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [....] grudnia 1990 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co braku nieodwracalnych skutków prawnych w sprawie. Dodatkowo wskazał, że zakwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. nie wywołała bezpośredniego skutku prawnego w sferze prawa cywilnego, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnych orzekających o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, ani też nie może być uznana za podstawę dla zdarzeń cywilnoprawnych skutkujących przeniesieniem prawa własności tej nieruchomości na byłego właściciela. W ocenie Ministra, decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. nie rozstrzygała kwestii praw byłego właściciela do spornej nieruchomości, a jedynie rozstrzygała samoistną kwestię zaistnienia ustawowej przesłanki zwrotu, co oznacza, że brak jest związku między wydaniem tej decyzji i jej pozostawaniem w obiegu prawnym a stanem prawnym spornej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister wskazał, że umowa darowizny i umowa sprzedaży z dnia [...] listopada 1999 r. nie mają znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] maja 2009 r. wnieśli L. K., M. S. i A. J.. W skardze podnieśli, że należy wziąć pod uwagę pogląd, że jeśli ostateczny wynik postępowania odpowiada prawu, to bez znaczenia są nieprawidłowości zaistniałe w toku postępowania. Zwrócono także uwagę, że zwrot spornej nieruchomości został ustabilizowany wpisem do księgi wieczystej, a obecnie przedmiotowa nieruchomość należy wyłącznie do A. J., która nabyła ją w całości i tym samym chroni ją rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podniesiono również, że zmiana przepisów, która spowodowała, że decyzja z dnia [....] grudnia 1990 r. została wydana bez podstawy prawnej, nastąpiła z dniem 5 grudnia 1990 r., co mogło oznaczać, że przepisy "nowej ustawy" nie dotarły do organu wydającego decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [..] maja 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [....] grudnia 1990 r. nr [...], jest zgodna z prawem. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [....] grudnia 1990 r. nr [....] stwierdzająca, że działka oznaczona katastralnie jako I. kat [....] o pow. [....] m2 nabyta przez Skarb Państwa od S. K. umową z dnia [...] grudnia 1964 r. nie została użyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie, została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 74 ust. 1 ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższych przepisów wnika zatem, że podstawa prawna istniała jedynie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do orzeczenia w drodze decyzji, że nieruchomość nie została zużyta na cel, dla którego nastąpiło jej nabycie. Możliwość wydania takiego orzeczenia istniała w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Wskazać należy, że już w wyroku z 26 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1730/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na możliwość wyeliminowania z urzędu powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. wydana została bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym nie było podstaw prawnych do odrębnego ustalenia istnienia lub nieistnienia tej przesłanki w drodze decyzji administracyjnej. Sąd dalej wyjaśnił, że jeżeli organ rozstrzygnie w drodze decyzji o samej przesłance zwrotu nieruchomości, to prowadzi to w konsekwencji do orzeczenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji – w ocenie Sądu – organ administracji publicznej właściwy do działania w trybie nadzoru winien stwierdzić nieważność decyzji dotkniętej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1990 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Przeniesienie prawa własności spornej nieruchomości nie nastąpiło w wyniku wykonania decyzji z dnia [..] grudnia 1990 r. a na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] listopada 1991 r. sygn. akt [...]. Decyzja ta nie może być uznana za podstawę dla zdarzeń cywilnoprawnych skutkujących przeniesieniem prawa własności tej nieruchomości na byłego właściciela. Rację należy przyznać Ministrowi, że decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. nie rozstrzygała kwestii praw byłego właściciela do spornej nieruchomości, a jedynie rozstrzygała samoistną kwestię zaistnienia ustawowej przesłanki zwrotu, co oznacza, że brak jest związku między wydaniem tej decyzji i jej pozostawaniem w obiegu prawnym a stanem prawnym spornej nieruchomości. Prawidłowe także pozostaje stanowisko organu co do tego, że umowa darowizny i umowa sprzedaży z dnia [...] listopada 1999 r. nie mają znaczenia dla oceny czy decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.