I SA/Wa 897/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1957 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] marca 1957 r. odmówiło dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. J.Z. pismem z 26 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1957 r., do czasu zakończenia zawisłych w sądzie powszechnym postępowań w sprawie ustalenia następców prawnych H.S. z domu H., Z.S. i Z.S. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w sprawie niezbędny jest udział wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. Jak wynika ze złożonych dokumentów, zostało wszczęte postępowanie sądowe o ustalenie praw do spadku po zmarłych – H.S. i jej synu, Z.S. Podjęto również działania w celu ustalenia praw spadkowych po Z.S. J.Z. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, którym odmówiono dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], konieczne jest zapewnienie udziału wszystkim stronom postępowania, którymi są przede wszystkim dawni właściciele nieruchomości bądź ich spadkobiercy. Jedną ze stron przedmiotowego postępowania jest Z.S., który – jak wynika z odpisu zupełnego aktu zgonu – zmarł [...] października 1964 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż był on synem H.S. z d. H., do której skierowano kontrolowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1957 r. Bezspornym jest, że Z.S. zmarł, zaś zawiadomienie jego spadkobierców o toczącym się postępowaniu nie jest możliwe. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w szczególności z pisma pełnomocnika J.Z. z 12 grudnia 2016 r., postępowanie spadkowe po Z.S. jest w toku i nie zostało dotychczas zakończone. J.Z. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 15 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w rezultacie niedokonanie merytorycznej kontroli instancyjnej postanowienia z [...] grudnia 2016 r.; 2. naruszenie art. 30 § 5 w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia z [...] grudnia 2016 roku, w sytuacji gdy dla spadków po H.S. z domu H. oraz Z.S. postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] stycznia 2016 roku, sygn. akt [...] został ustanowiony kurator spadku, który wstąpił do niniejszego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo okoliczności ustanowienia kuratora spadku; 3. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 1 k.c. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie domniemania, że Z.S. był spadkobiercą H.S., a jego następcy prawni powinni być uczestnikami postępowania, podczas gdy w przedmiocie spadku po H.S. do chwili obecnej nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu powszechnego dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po wyżej wymienionej, wobec czego nie został ustalony żaden jej następca prawny, a zarazem nie stwierdzono by tym następcą był jej syn Z.S., co miałoby uzasadniać udział jego spadkobierców w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia z [...] grudnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest postanowienie zawieszające – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1957 r. odmawiającego dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Zawieszenie postępowania nastąpiło z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych po H.S. z d. H., Z.S. z d. H. i Z.S. H.S. i Z.S. były dawnymi współwłaścicielkami nieruchomości [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. SKO uznało, że ma obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania nieważnościowego i dlatego postępowanie to powinno być zawieszone do czasu ustalenie następców prawnych dawnych właścicieli, a postępowanie spadkowe stanowi prejudykat w sprawie nadzorczej. Skarżący J.Z. twierdzi natomiast, że w stosunku do spadków po H.S. i Z.S. ustanowieni zostali kuratorzy spadków i to oni powinni brać udział w postępowaniu do czasu ustalenia spadkobierców po tych osobach (powołuje na tę okoliczność art. 30 § 5 i art. 34 § 1 k.p.a.). Natomiast dotychczas nie ma dowodu na to, że Z.S. jest spadkobiercą H.S., a więc ustalanie jego następców prawnych jest na tym etapie bezprzedmiotowe. Ponadto skarżący twierdzi, że naruszona została dwuinstancyjność postępowania w przedmiocie zawieszenia, gdyż w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. wskazano na inną podstawę prawną zawieszenia niż w postanowieniu z [...] grudnia 2016 r. i nie odniesiono się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie sądu argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Tego typu przypadek, jak w niniejszej sprawie, był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie. Podkreślenia wymaga bowiem, że "art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Zagadnienia zarządu spadku nieobjętego oraz ustanowienia i zadań kuratora tego spadku normują przepisy art. 666-6681 k.p.c. Zaznaczyć jednak wypada, że przepis art. 30 § 5 został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. głównie ze względu na pewne sytuacje, które występowały ówcześnie w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 221). Na gruncie innych spraw znajduje on zastosowanie tylko w wyjątkowych przypadkach. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych" (zob. wyrok NSA z 26.08.2016 r., I OSK 3284/15, LEX nr 2142168). "W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny" (wyrok NSA z 5.01.2012 r., I OSK 148/11, LEX nr 1120598). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze śmiercią strony w trakcie postępowania, bowiem H.S. i Z.S. zmarły przed wszczęciem postępowania nieważnościowego (odpowiednio [...] marca 1946 r. i [...] października 1995 r.), a więc nie można było zamiast ustalenia ich spadkobierców dopuścić do udziału w postępowaniu kuratora spadków. Prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z udziałem kuratora spadku nastąpiłoby z naruszeniem art. 30 § 5, art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie też stanowisko w analogicznym przypadku zajął NSA w powoływanym wyżej wyroku z 26 sierpnia 2016 r., I OSK 3284/15. Słusznie zatem postąpił organ zawieszając niniejsze postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców byłych współwłaścicielek nieruchomości. Rację ma przy tym skarżący, że ustalanie spadkobierców po Z.S. będzie uzasadnione dopiero wówczas, gdy zostanie potwierdzone, że on sam jest spadkobiercą H.S. Ten błąd organu nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, tj. na konieczność zawieszenia postępowania nadzorczego. W ocenie sądu nie jest też zasadny zarzut, że w postanowieniu SKO z [...] kwietnia 2017 r. wskazano na inną podstawę prawną zawieszenia niż w postanowieniu z [...] grudnia 2016 r. Postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. w podstawie prawnej powołuje jedynie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., czyli przepisy wskazujące na podstawę prawną do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, a zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie z [...] grudnia 2016 r. wskazuje na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako podstawę prawną zawieszenia. Wprawdzie uzasadnienie postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. jest mało zrozumiałe, zaprezentowany w nim wywód jest co najmniej nieczytelny, składa się głównie z cytatów z różnych orzeczeń, w których to cytatach lub przywołaniach rzeczywiście powoływany jest art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz organ nie wyjaśnia, jaki ma to związek z niniejszą sprawą. Tak sporządzonemu uzasadnieniu można zasadnie stawiać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ale nie ma on znaczenia w kontekście wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem przyjąć, że utrzymanie w mocy postanowienia, które jako podstawę prawną zawieszenia wskazuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione, mimo niewłaściwie sporządzonego uzasadnienia w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. Na zasadność zawieszenia postępowania wskazano wyżej w rozważaniach sądu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi, przy czym mógł to uczynić na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).