I SA/Wa 898/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę I SA/Wa 898/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod część ul. [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 27 m2 i nr [...] o powierzchni 466 m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: Wojewoda [...] na podstawie art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności wyżej wymienionej nieruchomości. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie K. M., wnosząc jednocześnie o zakwalifikowanie ul. [...] do odpowiedniej kategorii na dzień 31 grudnia 1998 r. Po rozpoznaniu odwołania i całości akt sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z treścią art. 73 ust 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazanych tam przesłanek. W niniejszej sprawie szczególnie istotna jest kwestia zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki: musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną (art. 8 ust 1 ustawy o drogach publicznych). Aby droga uzyskała status drogi publicznej musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zawarte w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające [...] sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż nie została ujęta w uchwale nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego nr 17 poz. 186 z dnia 1 sierpnia 1998 r.) w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ani w innym akcie prawnym obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Ulica [...] została ujęta w uchwale nr XLVIII/568/02 Rady Powiatu Warszawskiego z dnia 28 sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu warszawskiego (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego nr 275 z 2002 r.). Zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg publicznych nastąpiło już po dacie, z którą ustawa z dnia 13 października 1998 r. wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, to jest 1 stycznia 1999 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] nie stanowiła drogi publicznej, co jest wystarczające do stwierdzenia, że art. 73 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Warszawa-Wawer nie nastąpiło, dlatego uznano rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za zasadne. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M.. Skarżąca zarzuciła, że Minister Infrastruktury w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji uwzględnił jedynie postanowienia art. 73 ust 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie odnosząc się do wskazanych w odwołaniu faktów, że prawdopodobnie na skutek niedopełnienia obowiązku przez odpowiedni organ samorządu terytorialnego nie zaliczono ul. [...] do odpowiedniej kategorii dróg. Podkreśliła, że Zarząd Dróg Miejskich w W. faktycznie władał tą drogą, utrzymywał ją i eksploatował, również w dniu 31 grudnia 1998 r., dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, który uznał, że nie była to droga publiczna. Minister formalnie podszedł do odwołania, nie spełnił oczekiwania skarżącej, że w ramach swoich kompetencji podejmie decyzję zaliczającą ul. W. do odpowiedniej kategorii dróg, gdyż faktycznie w dniu 31 grudnia 1998 r. była ona i jest nadal drogą powiatową. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest sprzeczne z intencją art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie ze stanem faktycznym nieruchomość, której K. M. jest właścicielką, została przejęta bez odszkodowania i pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, co potwierdza uchwała Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2002 r. Dlatego Sąd winien wydać rozstrzygnięcie uwzględniające prawa właścicieli nieruchomości, które będzie podstawą do ustalenia i wypłacenia stosownego odszkodowania. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania L. P. i Prezydent W. nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza jej nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w sposób, który został wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy. W przeciwnym przypadku skarga podlega oddaleniu i taka sytuacja występowała w sprawie niniejszej, gdyż nie stwierdzono, by kwestionowana przez skarżącą decyzja naruszała prawo w sposób dający podstawy do uwzględnienia skargi. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który za podstawę decyzji z dnia 5 kwietnia 2004 r. przyjął Wojewoda Mazowiecki, stanowi w ust 1, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r., we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Ponieważ ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), której art. 1 zawiera definicję drogi publicznej, zgodnie z którą musi to być droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, a nadto z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust 1 ustawy). Oznacza to, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunki możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w treści art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, dopiero uchwałą Rady Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] wymienioną ulicę zaliczono do kategorii dróg powiatowych. Taki stan faktyczny uniemożliwiał stwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 73 ust 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.