I SA/Wa 9/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego o zwrot nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. i [...] Spółdzielni [...] od decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...], z dnia [...] września 2009 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie odwoławcze wniesione przez [...] Spółdzielnię [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...]., wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W - Wola orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², z obrębu [...], stanowiącej własność J. i D. małż. R. na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...].04.1974 r. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla [...], zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] z dnia [...].04.1975 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 1995 r. D. R. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Następnie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2000 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili również A. R., J. D. i B. K. - spadkobiercy po J. R. Wnioskodawcy jeszcze kilkakrotnie modyfikowali swój wniosek o zwrot nieruchomości, ostatecznie precyzując go w ten sposób, że wnosili o zwrot działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m² oraz działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Starosta [...] - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących w tym przedmiocie przepisów, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania D. R. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca .2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 27 stycznia 2006 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu mW. poinformował, że działka nr [...] z obrębu [...] wchodzi w skład terenu, dla którego została wydana decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji: budowa [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i stosownie do przepisów art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) działka ta nie może być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego Starosta uznał, że w świetle obowiązujących przepisów organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] jest Prezydent W. - działający jako organ pierwszej instancji właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wykonujący zadania strony z zakresu administracji rządowej. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m², z obrębu [...] na rzecz D. R., A. R., J. D. i B. K. oraz zobowiązał ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Miasta W. w 10 ratach rocznych. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, iż objęta wnioskiem nieruchomość znajduje się w granicach terenu objętego decyzją nr [...] z dnia [...].11.1980 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, którą zmieniła decyzja z dnia [...].04.1975 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji ustalającą lokalizację zespołu mieszkaniowego - osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem na terenie położonym w dzielnicy W. Ustalił też, że działka nr [...] pozostaje niezagospodarowana i znajduje się we władaniu [...] Spółdzielni [...]. W dniu 14 czerwca 2004 r. przeprowadzono oględziny tej nieruchomości i ustalono, iż teren działki nr [...], w zakresie, w jakim pokrywa się ona z granicami wywłaszczonej nieruchomości, pozostaje niezabudowany, jest porośnięty trawą, pojedynczymi drzewami oraz krzakami. Natomiast załącznik graficzny do ww. decyzji rr [...] z dnia [...].04.1975 r. o lokalizacji inwestycji osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem, przewiduje na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącym działkę. nr [...] pas zieleni izolacyjnej. Organ uznał, że pozostawienie terenu bez zabudowy kubaturowej, porośniętego trawą i rzadkimi krzakami, nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania tego obszaru za pas zieleni izolacyjnej. Z definicji pojęcia "pas zieleni izolacyjnej" wynika, iż zieleń izolacyjna to pas zieleni wysokiej lub wielowarstwowej, o szerokości dopasowanej do określonej sytuacji przestrzennej, złożony z gatunków odpornych na zanieczyszczenia, oddzielający funkcjonowanie i optycznie obiekty uciążliwe od terenów sąsiednich. Pas zieleni izolacyjnej tworzą architektoniczną oprawę ulic, chronią przed kurzem, spalinami i hałasem, poprawiają warunki mikroklimatyczne miasta. Działka nr [...] położona jest w pasie terenu usytuowanego pomiędzy budynkami osiedlowymi, a przebiegającym w pobliżu ciągiem komunikacyjnym - ulicami [...] oraz rondem. Powyższy układ zgodny jest z powołanym wyżej załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej. Jednakże stan zagospodarowania tej działki nie wskazuje, aby po wywłaszczeniu, przez ponad 30 lat, podjęto na niej jakiekolwiek działania mające na celu urządzenie pasa zieleni izolacyjnej. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wskazuje, iż w nie została ona wykorzystania na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, dlatego też zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Stwierdził również, iż na działce nr [...], w terminach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...] z towarzyszącym budownictwem zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...].04.1975 r., zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...].1 1.1980 r. Wobec tego część wywłaszczonej nieruchomości objęta wystąpieniem o zwrot, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] stała się - stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zbędna dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Od powyższej decyzji odwołali się Prezydent W. i [...] Spółdzielnia [...] - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie odwoławcze wniesione przez [...] Spółdzielnię [...]. Wojewoda w całości podzielił pogląd i argumentację Starosty [...] odnośnie konieczności zwrotu działki nr [...] na rzecz poprzednich właścicieli – wobec ustalenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 136 ust 3 i art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu). Stwierdził również, iż w rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Podniósł, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości tj. (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie ustalono, że działka nr [...] znajduje się we władaniu [...] Spółdzielni [...]. Wynika z tego, iż Spółdzielni nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Fakt władania nieruchomością uzasadnia interes faktyczny Spółdzielni, co do wyniku postępowania - ale w świetle art. 28 kpa interes faktyczny nie jest wystarczającą podstawą do uznania jej za stronę tego postępowania. Dodał, że wszczęte przez Spółdzielnię postępowanie przed Sądem Rejonowym dla W. w sprawie nabycia własności nieruchomości w wyniku zasiedzenia przez Spółdzielnię - zgodnie z pismem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].08.2010 r. nie dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Ponieważ odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez [...] Spółdzielnię [...] - która nie ma przymiotu strony z art. 28 kpa – dlatego też w tym zakresie Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia [...] wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie administracyjnego prawa procesowego i materialnego, tj. przede wszystkim: 1) art. 28 kpa - poprzez uznanie [...] Spółdzielni [...] za podmiot nie posiadający interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, 2) naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Spółdzielnia podniosła, że organ odwoławczy poprzestał jedynie na przesłankach formalnych uczestnictwa skarżącej w postępowaniu - nie rozpatrując merytorycznie skargi. Tymczasem takie stanowisko jest błędne z uwagi na charakter postępowania - który odnosi się do gruntu oddziałującego na nieruchomości budynkowe, wybudowane ze środków własnych spółdzielni i użytkowane przez nią. Wskazała również, że do momentu wydania skarżonej decyzji przez Wojewodę [...][...] była traktowana, jako strona postępowania. Dodała, że zgodnie z uchwaloną nowelizacją ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - spółdzielnia zgodnie z jej przepisami nabywa możliwość zasiedzenia (staje się jej właścicielem) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z gruntem objętym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Ponadto [...] lipca 1997 r. został zawarty aneks do porozumienia z dnia [...] października 1995 roku między [...] Spółdzielnią [...], a Gminą W. - w ramach którego Gmina zobowiązała się do zawarcia umowy w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego, w tym także na działce nr 108/2 - po uregulowaniu sytuacji gruntu na rzecz [...]. Do czasu uregulowania tegoż stanu [...] zobowiązała się podpisać umowę dzierżawy. W dniu 28 listopada 2007 r. [...] złożyła do Sądu Rejonowego dla W. w W. II Wydział Cywilny wniosek o nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie w trybie 35 ustawy z 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, po przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji i w pełni podzielił argumentację Wojewody [...]. Istotnym w sprawie jest fakt, że obecna działka nr [...] była wprawdzie wywłaszczona w celu budowy osiedla [...], ale cel ten nigdy nie został na niej zrealizowany, nie została też przekazana w użytkowanie wieczyste tej spółdzielni mieszkaniowej. Wojewoda [...] - rozpatrujący odwołanie [...] Spółdzielni [...] od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości - był zobowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego. Ustalenie przez ten organ, że [...] Spółdzielnia [...] nie była stroną w rozumieniu art. 28 kpa musiałoby bowiem skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zatem jedynie potwierdzenie faktu wniesienia odwołania przez stronę postępowania administracyjnego, stwarzałoby podstawę do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zdaniem Sądu Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby [...] Spółdzielnia [...] posiadała tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Z materiału dowodowego wynika bowiem bezspornie, że działka nr [...] znajduje się jedynie we władaniu [...] Spółdzielni [...] - która nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a zatem również interesu prawnego dającego jej uprawnienie do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko nie zostało skutecznie podważone przez skarżącą w toku postępowania sądowego. Należy zaznaczyć, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot, może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia oraz materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] uznał, iż [...] Spółdzielni [...] nie przysługują - oparte na przepisach prawa materialnego - jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, a Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni to stanowisko podziela. Stanowisko organu znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowym – wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 559/09, wyrok NSA z dnia 24.02.2006 r. sygn. akt I OSK 519/05 LEX 194052 - z którego w sposób jednoznaczny wynika, że właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie, nie posiadający ograniczonego prawa rzeczowego lub uprawnienia o charakterze obligacyjnym do wywłaszczonej nieruchomości, nie są stroną postępowania w sprawie zwrotu takich nieruchomości, mogą mieć w takim postępowaniu co najwyżej interes faktyczny. Zdaniem Sądu poinformowanie takiej osoby przez organ o sposobie załatwienia sprawy - przesłanie odpisu decyzji "do wiadomości" - nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania, o tym bowiem, czy jest się stroną takiego postępowania nie decyduje jej wola, czy też dopuszczenie przez organ do udziału w nim. Ważne jest bowiem czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.01.2009 r. sygn. akt II SA/Wr 236/2008 publ. Lex Polonica nr 2052998). Przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowość odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Na ogół skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 kpa. Zasadniczo będzie to miało miejsce wtedy, gdy wniesie je osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie mają tu zastosowania (por. Adamiak (w:) Adamiak/Borkowski, kpa, Komentarz, 8.wyd. W-wa 2006, str. 615). Podsumowując Sąd stwierdza, iż ocena zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowym nie potwierdziła zarówno słuszności zarzutów skarżącej, jak też istnienia innych okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżącej i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Również ewentualny fakt wniesienia sprawy o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości nie powoduje powstanie interesu prawnego po stronie [...] Spółdzielni [...]. Zatem organ drugiej instancji - rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym wnioskiem [...] Spółdzielni [...] - nie naruszył art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Poza tym należy podnieść, że Wojewoda [...] rozpoznał merytorycznie sprawę - na skutek odwołania wniesionego przez Prezydenta W. - uznał je za niezasadne i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaś Prezydent nie zaskarżył tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.