I SA/Wa 9/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr w przedmiocie uchylenia decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po uwzględnieniu skargi Starosty R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2008 r. M. R. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo- parkowy położony w miejscowości G. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Jako uzasadnienie wniosku wskazał, że nieruchomość ta nie stanowiła wspólnej jednostki gospodarczej z majątkiem rolnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku G., stanowiący obecnie działkę ewidencyjną nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością W. R., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej G. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od ww. decyzji odwołanie złożył Starosta R., zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. W konsekwencji odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do przejęcia nieruchomości doszło na innej podstawie niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) tego dekretu. Zgodnie z jego treścią na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Zdaniem organu, o przejęciu na tej podstawie prawnej świadczą dokumenty zgromadzone w sprawie, tj.: wniosek z dnia [...] listopada 1946 r. o wpis na rzecz Skarbu Państwa prawa własności oraz wypis z księgi wieczystej G. Ponadto, takie ustalenia co do podstawy prawnej przejęcia, poczynił Sąd Okręgowy w P. rozpatrujący sprawę z powództwa M. R. przeciwko Skarbowi Państwa Wojewodzie [...], o sygn. akt [...]. Powyższe, zdaniem organu skutkuje tym, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2012 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Starosta R. zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz wniósł o jej uchylenie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po uwzględnieniu skargi Starosty R. uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Uwzględniając skargę w ramach tzw. "autokontroli" Minister powołał przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (...). Warunkiem skorzystania z uprawnień autokontroli, jak stwierdził Minister, jest więc uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. W sprawie niniejszej Minister stwierdził, że podziela w całości stanowisko Starosty R., iż przepis art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli występuje choć jedna z przesłanek powodujących przejście z mocy samego prawa nieruchomości ziemskiej to przechodzi ona na rzecz Skarbu Państwa. Należy mieć również na względzie fakt, że w przypadku przejścia prawa własności nieruchomości następującego z mocy samego prawa, dokumenty stanowiące podstawę do skonkretyzowania jakie nieruchomości przechodzą na rzecz Skarbu Państwa mają znaczenie jedynie deklaratoryjne, zaś nieprawidłowa podstawa prawna zawarta w tych dokumentach nie stanowi podstawy do nieujawnienia w księgach wieczystych innej podstawy z art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. stanowiącej podstawę do przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa, jeżeli podstawa taka występowała. Wobec powyższego obowiązkiem organu administracji było zbadanie czy w przypadku gdy okazało się, że nie było podstaw do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie zachodzą inne przypadki które spowodowały przejście z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tego dekretu. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 lit. b) i e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie. M. R. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, gdyż według niego zespół pałacowo - parkowy stanowiący odrębną działkę ewidencyjną nr [...], został przejęty na rzecz Skarbu Państwa - nie z mocy samego prawa, tylko na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i taka podstawa prawna została określona w decyzji administracyjnej o przejęciu majątku na rzecz Skarbu Państwa. Również podstawą przejęcia zajmował się Sąd Okręgowy w P., który oparł swoje orzeczenie [...] na zbadaniu zasadności przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] października 2012 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, tj. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. została wydana w oparciu o przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa." W przedmiotowej sprawie organ, podzielając zarzuty skargi Starosty R., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa prawnych form działania w jakich następuje "uwzględnienie skargi", nie mniej jednak w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzje organu nie może ograniczyć się do uchylenia aktu (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie). Nie jest bowiem możliwe takie zachowanie organu, poprzez które strona skarżąca zamiast otrzymać orzeczenie organu zewnętrznej, tzw. "sądowej kontroli" otrzymuje decyzję kasacyjną, cofającą sprawę do punktu wyjścia, do toku instancyjnego - w sytuacji gdy przecież sprawa już tok instancji przeszła. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2012 r. spowodowało, iż nadal pozostaje do oceny w postępowaniu odwoławczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., czyli Minister swoim działaniem kasacyjnym uruchomił nowy tok instancji w sprawie, pomimo że sprawa już tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powyższe oznacza, że Minister miał obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie, tj. bądź przez jej rozstrzygniecie co do istoty, bądź przez umorzenie postępowania, a nie sprowadzić swoje zachowanie do roli organu kasacyjnego, gdyż działając w ramach autokontroli w takiej roli nie występuje. W konsekwencji, z uwagi na naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., Sąd uchylił z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 października 2012 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 4