I SA/Wa 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżona decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł na odnowienie pomnika matki - Z. K. na cmentarzu [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] października 2017 r. A. K. zwrócił się Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na odnowienie pomnika matki – Z. K. na cmentarzu [...]. Organ I instancji odmówił zainteresowanemu wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego i złożonych oświadczeń przez wnioskodawcę, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął on żadnego dochodu. Utrzymuje się z pomocy rzeczowej rodziny i sąsiadów. Syn D. K. deklarował ojcu pomoc w zakresie utrzymania domu, wnoszenia opłat za energię, zakupu drewna opałowego na zimę, zakupu jedzenia dla ojca oraz karmy dla psów, co średnio miesięcznie wynosi ok. [...] zł. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że A. K. zamieszkuje w domu składającym się z pięciu izb, wyposażonym we wszystkie media, posadowionym na działce siedliskowej, która jest własnością jego syna D. K.. Wnioskodawca jest rozwiedziony, ma czworo dzieci, w tym na dwoje są ustalone alimenty w łącznej kwocie [...]zł miesięcznie. Dzieci z pierwszego małżeństwa (dwoje) są dorosłe i prowadzą samodzielne oddzielne gospodarstwa, zamieszkują w W. Wójt wskazał, że [...] lipca 2017 r. wnioskodawca podpisał kontrakt socjalny, który przewiduje m.in. podjęcie działań przez wnioskodawcę w celu rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu opłat za energię, złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, wniesienie pozwu o obniżenie alimentów na dzieci, podejmowanie działań w celu znalezienia pracy na terenie gminy oraz wystąpienie do spadkobiercy o zapłatę należnego zachowku lub do pełnoletnich dzieci o dobrowolne płacenie alimentów. A. K. otrzymał ofertę pracy, jako pracownik gospodarczy w Urzędzie Gminy w [...], jest w trakcie diagnostyki lekarskiej. Skierowania do lekarza [...] otrzymał od lekarza medycyny pracy. Organ wskazał również, że wnioskodawca otrzymał pomoc na leki w kwocie [...] zł, jednak kwoty te przeznaczył na wyjazd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w swojej sprawie. Stwierdził, że musiał bronić swoich interesów. Organ odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia miał na względzie fakt, iż wnioskodawca w październiku złożył 13 wniosków o zasiłki celowe. Przyznano pomoc w formie zasiłku okresowego i zasiłków celowych na łączną kwotę [...] zł, Ponadto w październiku wypłacona została kwota zasiłku celowego w wysokości [...] zł, przyznana decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Organ wskazał ponadto, że wprawdzie żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie reguluje częstotliwości ubiegania się o zasiłek celowy, to pomoc społeczna nie może mieć charakteru comiesięcznego regularnego wsparcia. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Organ I instancji stwierdził, że nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową odnowienie liter na pomniku matki. Wójt wyjaśnił, że średnia wysokość udzielonych zasiłków we wrześniu dla osób uprawnionych w gminie [...] wyniosła [...] zł, zasiłki celowe otrzymało 9 osób. Od decyzji Wójta Gminy [...] odwołanie złożył A. K. Zarzucił naruszenie art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że niesłusznie pozbawiono go pomocy przez półtora roku. Stwierdził, że nie ma nawet środków na to, aby dojechać do GOPS i zapoznać się z dokumentacją medyczną przed wydaniem decyzji. Podał, że nie dojechał na umówioną [...] października 2017 r. wizytę do lekarza, ponieważ pieniądze przeznaczył na dojazd do W., na wyznaczone terminy rozpraw w swojej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że podstawą materialnoprawną przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego stanowią przepisy art. 8 i 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 poz. 930 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty [...] zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyznacznikami ustalenia wysokości tego zasiłku są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Organ wskazał, że celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i 3 ustawy jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać, umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się poprzez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. Kolegium wskazało, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż A. K. mieszka sam w domu o powierzchni [...] m kw. Budynek jest wyposażony we wszystkie media. Dom i nieruchomość tworzy siedlisko, które jest centrum życiowym wnioskodawcy od wielu lat. Na mocy testamentu po zmarłej matce wnioskodawcy - Z. K., nieruchomość w całości odziedziczył syn wnioskodawcy D. K. Dom wyposażony jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Podczas prowadzonych wywiadów środowiskowych przez organ I instancji wnioskodawca wyjaśnił, że nie może wystąpić o zachowek, ponieważ utraciłby miejsce zamieszkania. Syn musiałby sprzedać nieruchomość, a on sam stałby się bezdomnym z niewielką kwotą pieniędzy. Ponadto sprzedaż nieatrakcyjnej nieruchomości jest niepewna i w ogóle nie wiadomo, czy kiedykolwiek znalazłby się kupiec. Z oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę oraz z wywiadu środowiskowego wynika, że sierpniu 2017 r. nie uzyskał on żadnego dochodu, nie korzystał też z karty płatniczej syna. Nie podejmuje żadnej pracy, jest zarejestrowany w PUP w [...] jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Otrzymuje pomoc rzeczową i żywnościową od syna, znajomych i sąsiadów. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że syn ponosi również częściowo wydatki utrzymania domu i opłacania rachunków. Właściciel nieruchomości D. K. oświadczył, że pomaga ojcu w zakresie utrzymania domu, wnoszenia opłat za energię, zakupu drewna opałowego na zimę, zakupu jedzenia dla ojca oraz karmy dla psów, co średnio miesięcznie wynosi ok. [...] zł. Kolegium uznało, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do otrzymania pomocy w postaci zasiłku celowego. Na 13 wniosków złożonych o zasiłek celowy przyznano wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłków celowych i okresowego ogółem na kwotę [...] zł. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podniosło, że A. K. nie jest osobą nieporadną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Syn opłaca w większości rachunki z tytułu utrzymania domu, za to A. K. dba o jego własność, utrzymuje dom w należytym porządku, opiekuje się dwoma psami, z których jeden należy do syna. Skarżący nie jest osobą samotną, pomimo iż samotnie gospodaruje i zamieszkuje w domu syna, ma dorosłe dzieci - syna i córkę, którzy wspierają ojca w trudnej sytuacji (również materialnie). Wnioskodawca realizując postanowienia kontraktu socjalnego wystąpił do sprzedawcy energii elektrycznej o rozłożenie zadłużenia na raty, częściowo zadłużenie spłacił syn. Wnioskodawca otrzymał propozycję pracy w Urzędzie Gminy [...] na stanowisku pracownika gospodarczego. W dniu [...] lipca 2017 r. otrzymał skierowanie do lekarza medycyny pracy na wstępne badanie lekarskie, przed podjęciem pracy. Obecnie jest w trakcie diagnostyki lekarskiej, otrzymał skierowanie do [...]. Kolegium wskazując na orzecznictwo sądowe podniosło, że rolą ośrodków pomocy społecznej nie jest stałe utrzymywanie osób zainteresowanych i zaspakajanie ich wszystkich potrzeb. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Przede wszystkim same muszą podejmować działania pozwalające na usamodzielnienie się, także finansowe. Przyznawane ze środków pomocy społecznej świadczenia, nawet te o charakterze okresowym, nie mogą być traktowane jako należne zainteresowanym, stałe źródło dochodu, stanowiące substytut comiesięcznej pensji, emerytury, czy też renty. Kolegium wskazało także, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwie zaspokojenie wszystkich, nawet tych uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącego potrzeb z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących wsparcia finansowego. Pomoc społeczna bowiem spełnia jedynie subsydiarną funkcję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz dziewięć innych decyzji tego organu, jedną skargę złożył A. K. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu sankcjonowanie braku dochowania przez organ I instancji ustawowego wymogu działania w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zaznaczył, że nie chodzi o zaspokajanie wszystkich jego potrzeb, a wyłącznie drobnej ich części. Wskazał na niekonsekwencję w argumentacji Kolegium, które z jednej strony uznaje i potwierdza ponoszenie większości kosztów jego utrzymania przez inne podmioty, a z drugiej strony, organ wysuwa argumenty zawarte w niedotyczącym skarżącego wyroku Sądu. W ocenie skarżącego przywołanie przez organ rozstrzygnięć w innych sprawach, jest nie na miejscu i nie ma do niego zastosowania, gdyż nie wnosił o finansowanie pełnych kosztów utrzymania. Skarżący powołał przepisy: art.16 ust. 1 i ust. 2, art.2 ust. 1, art.3 ust. 1, art. 119 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że oczekuje realizacji zapisów ustawowych. Zarzucił, że na żadnym etapie, żadnego postępowania, jakikolwiek organ nie wykazał, aby posiadał realnie własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprawy swojej sytuacji. Skarżący podał, że skorzystanie z instytucji zachowku prowadziłoby w jego sytuacji do bezdomności, nie gwarantując środków na wynajem lokalu, czego dziś czynić nie musi. W ocenie skarżącego absurdalne wydają się być rozstrzygnięcia organów odmawiające mu środków na wskazane w skardze potrzeby, w tym na odnowienie liter na pomniku na grobie matki. W ocenie skarżącego wydatek ten nie jest niecodzienną fanaberią, lecz codzienną potrzebą związaną z umożliwieniem życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Odnośnie niepodejmowania pracy wyjaśnił, że ma udokumentowane 34 lata pracy. Oferta pracy fizycznej przedłożona przez organ I instancji okazała się być ze względów medycznych niemożliwa do przyjęcia i oprócz wymienionych przez organ specjalistów, okazało się jeszcze konieczne leczenie neurologiczne i pulmonologiczne. Wyjaśnił, że jest po operacji prawej dłoni i czeka na środki umożliwiające mu dojazdy na rehabilitację kręgosłupa. Wyznaczone już terminy rehabilitacji od [...] grudnia 2017 r. musiał odwołać z braku środków na dojazdy. Odnośnie środków na zasiłki celowe, skarżący zarzucił, że organ pomocy społecznej w S. przez ponad pół roku wykorzystuje 20% środków budżetowych, co świadczy o nadmiarze tych środków, a nie o braku. Nie zachodzi tym samym sytuacja ewentualnego pokrzywdzenia innych osób, na wypadek przyznania skarżącemu zasiłków. Skarżący zarzucił, że prawie 2-letnia bezprawna działalność organów pomocowych spowodowała u niego niekorzystne zmiany w stanie zdrowia i katastrofalne zadłużenie z ryzykiem odłączenia mediów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanych przepisów wynika, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku na określony cel, organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgłoszona potrzeba ma charakter niezbędnej potrzeby bytowej i jaki jest jej zakres. Jednocześnie, przyznając zasiłek celowy organ powinien mieć na uwadze ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 3 ustawy. Zgodnie z tymi zasadami, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), a potrzeby osób korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Zauważyć przy tym trzeba, iż w art. 39 ust. 1 ustawy użyto sformułowania "może być przyznany", co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby to świadczenie otrzymać. Organ administracji ma więc swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom, w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Bezspornym jest, że skarżący spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednak rozpoznając niniejszą sprawę na uwadze należało mieć w szczególności podstawowe cele jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Należy z całą mocą podkreślić, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Chodzi o taką potrzebę życia codziennego bez której nie można się obyć, bez której zaspokojenia wnioskodawca nie może egzystować i zagrożone są warunki jego istnienia, w szczególności zdrowie i życie. Z przyczyn wyżej podanych do takiej potrzeby nie można zaliczyć odnowienia liter na grobie matki skarżącego. Organ poddał należytej ocenie wszystkie okoliczności sprawy. Przy dokonywaniu tej oceny organ odwoławczy nie przekroczył granic swobodnego uznania. Słusznie wskazały organy, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, bowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zarzut skargi, że organ nie wykorzystuje wszystkich środków budżetowych na wypłatę zasiłków celowych nie oznacza, że zobowiązany jest zaspakajać wszystkie potrzeby zgłaszane przez stronę, tym bardziej, że zgłoszona potrzeba, wbrew twierdzeniu skargi, nie mieści się w pojęciu "niezbędnej" potrzeby bytowej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.