I SA/Wa 900/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. K. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i G. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot na rzecz A. i G. K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. gmina B., oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot na rzecz A. i G. K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. gmina B., oznaczonej jako działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...], powołując się w uzasadnieniu na wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Wnioskiem z dnia 24 listopada 2004 r. G. K. i A. K. wystąpili do Starosty Powiatu W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. gmina B. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot na rzecz A. i G. K. wskazanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podniósł, że od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2000 r. strony nie wniosły odwołania, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja w sposób ostateczny rozstrzygająca sprawę postępowanie w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 KPA. Od powyższej decyzji Starosty Powiatu W. A. i G. K. wnieśli odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podnieśli, że T. S.A. jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości jest następcą prawnym Biura [...], a nie osobą trzecią w myśl przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie budzi zastrzeżeń merytorycznych i formalnych. Z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. Starosta Powiatu W. umorzył postępowanie w sprawie jej zwrotu na rzecz byłych właścicieli. Rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2000 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zakończyło więc przed organem administracji publicznej postępowanie w formie decyzji, ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Ponowny wniosek strony w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości zakończonej rozstrzygnięciem wydanym przy niezmienionej w tym względzie regulacji prawnej, jak prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. organ pierwszej instancji nie może być rozpatrzony merytoryczną decyzją kończącą sprawę w danej instancji, bowiem decyzja taka byłaby w tym przypadku obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 KPA. W dniu 29 kwietnia 2006 r. A. i G. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., żądając jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazali, że działka której dotyczy sprawa stanowiła własność W. K. W 1954 r. podanym wyżej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej została ona wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Biuro [...]. Obecnie jej wieczystym użytkownikiem jest T. S.A. W 2002 r. podmiot ten zaprzestał użytkowania tej działki. Mieszkają tam tylko byli pracownicy tej firmy, co świadczy o tym, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skarżący podnieśli również, że T. S.A. nie można uznać za "osobę trzecią" w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ jest to jedynie następca prawny, powstały w wyniku przekształceń Biura [...]. Konsekwencją tego powinno być uznanie, że nie było i nie ma w sprawie przeszkód prawnych do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zwrotu działki i tym samym, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Dokonując kontroli decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Obie decyzje zostały bowiem wydane przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu poprzedzającym załatwienie sprawy, a zawarte w nich uzasadnienia wskazują motywy rozstrzygnięć. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny do wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jako że sąd ten jedynie kontroluje działalność organów administracji publicznej rozstrzygających sprawy tego rodzaju. Rolą sądu administracyjnego nie jest więc merytoryczne załatwienie sprawy "za organ administracji" bądź jako "organ trzeciej instancji". Istotne jest również i to, że na ocenę przez sąd zaskarżonej decyzji nie mają wpływu elementy pozaprawne takie jak: względy celowości, słuszny interes obywatela lub interes społeczny, zasady współżycia społecznego lub własne przekonanie o sprawie sędziów składu orzekającego oparte na wiedzy i doświadczeniu życiowym. O zasadności skargi można więc mówić jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny ustali, iż organy administracji publicznej rozpoznające sprawę naruszyły przepisy prawa, a naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na sposób jej załatwienia. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy należy zauważyć, że w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm. – zwanej dalej KPA) została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad, tj. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Taki przymiot (ostateczność) ma decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] umarzająca jako bezprzedmiotowe - wszczęte na wniosek A. i G. K. (następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości) - postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], od której to decyzji nie wniesiono odwołania. Wskazana wyżej decyzja definitywnie zakończyła postępowanie w tej sprawie, co oznacza, że Starosta Powiatu W. oraz Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wszczętą ponownym wnioskiem o zwrot tejże nieruchomości byli nią związani (art. 110 KPA). Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zakończona decyzją ostateczną Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2000 r. oraz sprawa zakończona decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. są ze sobą tożsame. W obu sprawach występują te same podmioty (Starosta Powiatu W., A. i G. K.). Przedmiot obydwu spraw obejmuje zwrot tej samej nieruchomości (działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]). Obie sprawy dotyczą również tego samego stanu prawnego (materialną podstawę prawną w obu sprawach stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art. 229 tej ustawy. Przy czym zmiana treści tego przepisu, dokonana z dniem 15 lutego 2000 r. przez art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw – Dz. U. Nr 6, poz. 70 ze zm. miała charakter wyłącznie redakcyjny i nie zmieniała przesłanek utraty roszczenia o zwrot nieruchomości). Poza tym sprawy te zapadły w nie zmienionym stanie faktycznym (w obu sprawach żądanie wniosku o zwrot i jego uzasadnienie wskazuje te same argumenty – zaprzestanie prowadzenia na wywłaszczonej nieruchomości działalności przez T. S.A. i związaną z tym faktem zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, natomiast według ustaleń organów T. S.A. jest użytkownikiem wieczystym wywłaszczonej nieruchomości). W tej sytuacji nie było więc dopuszczalne ponowne rozstrzyganie przez Starostę Powiatu W. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bez uprzedniego wzruszenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2000 r. w jednym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych np. w art. 145, art. 154, art. 156 KPA. Jak trafnie wskazał Wojewoda [...] decyzja wydana w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy niezmienionych elementach podmiotowych i przedmiotowych tej sprawy dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 KPA. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi trzeba wskazać, że T. S.A. jako użytkownik wieczysty wywłaszczonej nieruchomości jest osobą trzecią, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ podmiot ten jest inną osobą (osobą prawną) aniżeli Skarb Państwa (podmiot wywłaszczający) i były właściciel tej nieruchomości (podmiot wywłaszczany). Takie rozumienie pojęcia osoby trzeciej zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 2469/99, LEX nr 82648. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.