I SA/Wa 900/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi S. S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. Spółka Akcyjna w K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...], dotyczącej uwłaszczenia K. w S. szeregiem działek położonych w M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. w S. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w M., oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r., na skutek wniesionego odwołania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., utrzymał w mocy ww. decyzję uwłaszczeniową. Pismem z dnia 10 marca 2008 r. spółka S. S.A. w K., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] listopada 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. Minister Infrastruktury wskazał w uzasadnieniu, na podstawie akt sprawy, że S. S.A. w K. nie posiadała praw rzeczowych do ww. działek lub ich części. Podniósł, że Spółka swoje prawa wywodzi z umowy koncesyjnej oraz wybudowaniu na przedmiotowych działkach w latach 1999-2000 obiektów budowlanych składających się na tzw. punkt poboru opłat. Wskazał, że umowa koncesyjna z dnia 19 września 1997 r. zawarta pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej a spółką S. S.A. w K. dotyczyła budowy przez przystosowanie do wymogów autostrady płatnej [...] na odcinku K.-K. oraz eksploatacji autostrady na tym odcinku. Umowa ta nie przenosiła na koncesjonariusza żadnych praw rzeczowych do nieruchomości, na której miała być wybudowana autostrada [...], czy też punkt poboru opłat, a poniesienie nakładów inwestycyjnych nie daje praw rzeczowych do nieruchomości i roszczenia z tego zakresu mogą być dochodzone w trybie cywilnoprawnym. Minister Infrastruktury wskazał również, że przedmiotowe działki gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa (KW Nr [...]) i pozostawały w zarządzie jednostki uwłaszczonej. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji powołał art. 200 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 tej ustawy). S. Spółka Akcyjna w K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Spółka natomiast przymiot strony wywodzi z faktu posiadania umowy koncesyjnej, która została zawarta w dniu 19 września 1997 r. pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej a spółką S. S.A. w K. na budowę przez przystosowanie do wymogów płatnej autostrady [...] na odcinku K. (węzeł M.) – K. (węzeł B.) oraz na eksploatację autostrady na tym odcinku. Umowa koncesyjna, co podkreślił Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, nie przenosiła na koncesjonariusza żadnych praw rzeczowych do nieruchomości, na której miała być wybudowana autostrada [...], czy też punkt poboru opłat. Podniósł, że Spółka jedynie korzystała z gruntu i ewentualnie poniosła nakłady na obiekty budowlane, co nie oznacza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz wyłącznie interes faktyczny nie objęty dyspozycją tego artykułu. Minister Infrastruktury stwierdził, że Spółka wobec nieposiadania praw rzeczowych do nieruchomości, nie posiada też interesu prawnego, a więc i legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Korzystanie zaś z działki oraz nakłady poniesione na budynki, wskazują wyłącznie na interes faktyczny, który nie jest objęty art. 28 k.p.a., a roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone jedynie w trybie cywilnoprawnym. Skargę na decyzje Ministra Infrastruktury decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółką S. S.A. w K. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 200 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie iż skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, której przysługuje legitymacja czynna do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości - albowiem skażanemu nie przysługują prawa rzeczowe do gruntu objętego decyzją w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dokonana przez Ministra Infrastruktur ocena statusu skarżącego jako nieposiadającego prawa strony że względu na brak praw rzeczowych do gruntu jest niegodna z literalnym brzmienie art. 200 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dyspozycji tego przepisu wyraźnie wskazano, że decyzja w sprawie wieczystego użytkowania nie może zostać wydana jeśli "narusza prawa osób trzecich". Skarżąca podniosła, że dyspozycja tego przepisu wskazuje na "prawa osób trzecich" nie ograniczając tych praw do "praw rzeczowych" tak jak uczynił to organ. Wskazała, że ustawodawca nie ograniczył chronionych praw osób trzecich do kategorii praw rzeczowych, przeto Organ nie ma podstawy prawnej do takiego zawężonego stosowania i rozumienia przepisu art. 200 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji do odmawiania Skarżącemu statusu strony i prawa do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje przestawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest ustalenie organu, że skarżąca Spółka wobec nieposiadania praw rzeczowych do nieruchomości nie posiada też interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a jedynie interes faktyczny, który nie jest objęty dyspozycją art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego skarżącej Spółki. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Skarżąca Spółka odnosząc się do brzmienia art. 200 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podniosła, że w dyspozycji tego przepisu wyraźnie wskazano, że decyzja w sprawie wieczystego użytkowania nie może zostać wydana jeśli "narusza prawa osób trzecich". Zdaniem skarżącej jest ona "osobą trzecią" o której mowa we wskazanym wyżej art., gdyż dyspozycja tego przepisu wskazuje na "prawa osób trzecich" nie ograniczając tych praw do "praw rzeczowych" tak jak uczynił to organ. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej Spółki. Prawa osób trzecich, o których mowa w art. 200 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami to prawa rzeczowe, które inne osoby mogą przeciwstawić prawu zarządu państwowej osoby prawnej bądź prawu własności Skarbu Państwa. Dopiero naruszenie tych praw w postępowaniu uwłaszczeniowym uniemożliwiłoby osobie trzeciej podjęcie działań zwalczających uwłaszczenie państwowej osoby prawnej. Takiego skutku nie mogły spowodować prawa wynikające z umowy koncesyjnej, która ma charakter zobowiązaniowy, ponieważ koncesjonariusz nie nabywa prawa do rzeczy. Jeżeli chodzi o postępowanie uwłaszczeniowe, toczące się na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to jego stronami - prócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do tego gruntu - może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1750/98, LEX nr 48620; wyrok NSA z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 2521/02, Legalis). Za trafne zatem należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zakończone ostateczną decyzją - o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z art. 157 § 2 k.p.a., a stroną postępowania uwłaszczeniowego nie mogła być skarżąca Spółka. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.