I SA/Wa 900/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. S.A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] stycznia 2011 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Geodety Miejskiego w S. z dnia [..] grudnia 1987 r., znak: [...] orzekającą o ustaleniu opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] w S., w części dotyczącej nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 27 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w S. z [...] grudnia 1987r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd [..] Przedsiębiorstwa [...] w S., w części dotyczącej nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Jako przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca podniósł, że ww. nieruchomość nie została oddana w zarząd, zatem brak było podstaw do ustalania opłat za zarząd. Poinformował ponadto, że obecnie ww. nieruchomość stanowi własność gminy S. na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił, że decyzją Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w S. z [...] grudnia 1987r. nr [...] orzeczono o ustaleniu opłaty rocznej w wysokości [...] zł za grunt oddany w zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. Nieruchomości za zarząd, którymi ustalono opłatę zostały wymienione w załączniku do ww. decyzji. W załączniku tym wymieniono działkę nr [...] o pow. [...] m2. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w trybie nadzoru, zatem zobowiązany jest on rozpoznać sprawę w granicach określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał, że ustalenie opłaty za zarząd nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. Nr 22, poz. 99), co oznacza, że powinien on ustalić czy decyzja z dnia [...] grudnia 1987 r., w zakresie ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością położoną w S., oznaczoną jako działka nr [...] dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. i to nie tylko w kontekście swojej treści, ale również zachowania przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ pierwszej instancji zauważył, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być kwalifikowane jako rażące. Decyduje tutaj ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Wojewoda [...] wskazał, że powołana ustawa z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie prawa zarządu w ściśle określony sposób. W myśl przepisu art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z gruntu. Organ wskazał również, że stosownie do obowiązującej wcześniej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 i z 1974 r. Ni M, poz. 84), która została zastąpiona ww. ustawą z 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać prawo użytkowania nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to, z dniem 1 sierpnia 1985 r. przekształcało się w prawo zarządu, zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Powyższe zdaniem Wojewody [...] oznacza, że prawo do gruntu takie jak zarząd czy użytkowanie nie mogło powstać w sposób dorozumiany, jak również sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego lecz ich dysponentem prawnym był według ustawy terenowy organ administracji stopnia podstawowego. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w toku postępowania podjął działania mające na celu zgromadzenie akt archiwalnych, w szczególności dokumentów na podstawie, których została wydana decyzja z [...] grudnia 1987 r., jak również poszukiwał innych dowodów potwierdzających oddanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, jednak prowadzone kwerendy nie przyniosły rezultatu. Organ zauważył, że ze zgromadzonych w trakcie postępowania akt sprawy wynika, że do dnia 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...] Przedsiębiorstwa [...]. Z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy S., na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [....] z [...] maja 2008 r. nr [...]. W treści decyzji potwierdzono, iż nieruchomość nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz istniejących wówczas przedsiębiorstw państwowych. Wojewoda [..] uznał, że z uwagi na treść decyzji z dnia [...] maja 2008 r., jak również z uwagi na to, że żadna ze stron postępowania nie dysponuje dokumentem potwierdzającym oddanie ww. gruntu w zarząd należało uznać, że poprzednikowi prawnemu [...] Przedsiębiorstwu [...] w S. S.A. nie przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do ww. nieruchomości, w ocenie organu kontrolowana decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem na to jest przedsiębiorstwu przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do ww. nieruchomości. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest dowodu na ustanowienie prawa zarządu na nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i w związku z powyższym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Geodety Miejskiego w S. z dnia [...]12.1987 r., znak: [...] orzekającej o ustaleniu opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] w S., w części dotyczącej nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji [...] Przedsiębiorstwo [...] w S. S.A. (następca [...] Przedsiębiorstwa [..] w S.) wniosło odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podnosząc, iż w stosunku do przedmiotowego gruntu brak jest podstaw do uznania, iż nie została wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd, a także wskazując na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 97 ze zm.). W toku postępowania odwoławczego na wstępie organ drugiej instancji zauważył, że prawidłowość decyzji należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia czy w dacie wydania decyzji Geodety Miejskiego w S. z dnia [...] grudnia 1987 r. nieruchomość położona w S., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [..] ha znajdowała w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Natomiast w myśl przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że powołane wyżej przepisy przewidywały powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, a zatem zarząd nie mógł powstać w sposób dorozumiany. Organ podkreślił, że sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Organ odwoławczy wskazał również, że w przeprowadzonym przez organ wojewódzki postępowaniu dowodowym nie odnaleziono dowodu, który potwierdzałby czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o zarządzie lub też zawarta odpowiednia umowa. Natomiast z księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, a obecnie stanowi własność Gminy S. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że samo powołanie się odwołującego na możliwość istnienia takich dokumentów nie daje podstaw do twierdzenia, że faktycznie w dacie 10 grudnia 1987 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] w S. legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Pismo Urzędu Miasta w S. z dnia [...] sierpnia 1991 r. zawiera żądanie przedstawienia takich dokumentów przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w S. nie zaś potwierdzenie ich istnienia. Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że w dacie orzekania przez Geodetę Miejskiego w S. przedmiotowa nieruchomości nie była oddana w zarząd [...] Przedsiębiorstwu [...] w S. W konsekwencji powyższego Geodeta Miejski w S. nie mógł orzec o ustaleniu opłaty za zarząd skoro takie prawo do tej nieruchomości nie przysługiwało [...] Przedsiębiorstwu [...] w S. W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje na to, że ustalenie opłaty rocznej z tytułu zarządu podmiotowi nie sprawującemu takiego zarządu stanowiło rażące naruszenie art. 47 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że dowody dopuszczone w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), na których podstawie możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w innych postępowaniach. Wymienione rozporządzenie zostało bowiem wydane na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) i na ściśle określony użytek. Zatem szczególny charakter wymienionego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania w sposób rozszerzający. Odnosząc się do wpisania [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. w ewidencji gruntów jako władającego, organ odwoławczy wskazał, że określenie władający, dotyczy jedynie stanu faktycznego, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo do określonego gruntu. Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [..] marca 2012 r., nr [..] utrzymał mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [..] stwierdzającą nieważność decyzji Geodety Miejskiego w S. z dnia [...] grudnia 1987 r., znak: [...] orzekającą o ustaleniu opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] w S, w części dotyczącej nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Na powyższą decyzję [...] Przedsiębiorstwo [...] w S. S.A. wniosło skargę domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o ustaleniu opłat za grunt oddany w zarząd, jedynie na podstawie okoliczności nie odnalezienia dokumentu urzędowego - decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, potwierdzającego przysługiwanie skarżącej tytułu prawnego do nieruchomości w postaci prawa zarządu, - przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w zw. z art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie w zw. z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przez ich błędną wykładnię, co polegało na nieprawidłowym uznaniu, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie, że wymienione w nich dokumenty nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego przysługiwanie [...] Przedsiębiorstwu [...] w S. tytułu prawnego do gruntu w postaci prawa zarządu nieruchomością. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że wymienione w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości dokumenty - jako formalne, zewnętrzne przejawy czynności oddania gruntu w zarząd - nie mogą zostać uznane za jedyne dopuszczalne dowody w sprawie. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest twierdzenie jakoby wobec braku takich dokumentów zarząd nie powstał, a jego wykazywanie w drodze innych dowodów stanowi o niemożliwym do przyjęcia "dorozumiewaniu" istnienia prawa. Skarżący podkreślił, że na poparcie swoich twierdzeń o dysponowaniu przez nią prawem do gruntu w postaci zarządu powołał szereg dokumentów, które organ wyższego stopnia zignorował wyłącznie z tego względu, iż nie udało mu się pozyskać decyzji wskazanej w przepisie art. 38 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu zgodnie, z którym rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wtedy kiedy brak jest fizycznego przejawu powstania określonego uprawnienia, skarżąca podkreśliła również, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji ustalającej opłatę za zarząd bez podstawy prawnej – nie odnaleziono jedynie dokumentu w postaci właściwej decyzji. [...] Przedsiębiorstwo [...] w S. S.A. zauważyło, że jednym z argumentów potwierdzających fakt pozostawania nieruchomości w zarządzie skarżącego jest treść przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (wcześniej: § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu). Skarżący zauważył, że literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że jednym z dokumentów będących podstawą stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu jest decyzja o naliczeniu bądź aktualizacji opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji, że taka decyzja nie może stanowić dowodu posiadania przez skarżącą (jako następcy prawnego [...] Przedsiębiorstwa [..] w K. - Zakład nr [...] w S.), prawa zarządu gruntem, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowania uwłaszczeniowego, a zatem nie ma zastosowania w innych rodzajach postępowań. W ocenie skarżącego wbrew twierdzeniom organu wyższej instancji nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy zasadniczymi celami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Geodety Miejskiego w S. oraz postępowania uwłaszczeniowego. Skoro bowiem powołany akt prawny dozwala na dowodzenie istnienia zarządu za pomocą decyzji ustalającej opłatę za ten zarząd, w następstwie czego możliwe jest stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji, to oczywistym jest, że oba cele postępowań są ze sobą ściśle powiązanie, a wynik niniejszego będzie miał fundamentalny wpływ na efekt drugiego - spowoduje bądź to pozyskanie dowodu w sprawie, bądź jego unicestwienie. Jako całkowicie błędną uznał skarżący dokonaną przez organ wykładnię wzajemnej relacji pomiędzy unormowaniami będącymi podstawą niniejszej skargi, a dokonana przez organ wyższego stopnia. Ustawodawca w sposób intencjonalny wprowadził do porządku prawnego przepis § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 16 marca 1993 r., zastąpiony następnie właściwymi przepisami rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., gdyż miał świadomość "deficytu" w dokumentacji dotyczącej tytułów prawnych do gruntu, będących aktualnie w dyspozycji następców prawnych państwowych jednostek organizacyjnych. Zdaniem skarżącego nie sposób uznać, że podobna świadomość rozciąga się wyłącznie na postępowanie uwłaszczeniowe, zaś w pozostałym zakresie, pomimo identycznego przedmiotu regulacji, nie ma już zastosowania. Zatem nie jest dopuszczalny wniosek, że dla potrzeb procedowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez uprawnione podmioty, wystarczające jest wykazanie prawa zarządu gruntem poprzez przedłożenie właściwej decyzji sprawie wysokości opłaty za zarząd, zaś w przypadku innych postępowań taka decyzja nie stanowi już dowodu. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu gdzie się do nich ustosunkowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy co następuje: W myśl przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie sądu, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nie narusza prawa. W niniejszej sprawie sąd kontrolował prawidłowość zastosowania przez organy orzekające w sprawie trybu stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. zastosowanego dla oceny legalności decyzji Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej w wysokości [...] zł za grunt oddany w zarząd [...] Przedsiębiorstwu [...] w S. Organy prowadzące postępowanie w pierwszej i w drugiej instancji uznały, że zaistniały przesłanki do wyeliminowania w tym trybie przedmiotowej decyzji gdyż, opłaty pobierane były za zarząd nieruchomością pozostającą jedynie w faktycznym władaniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy tego czy do dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej [...] Przedsiębiorstwu [...] w S. przysługiwało czy nie przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości, której decyzja o opłatach dotyczyła. Okoliczność ta (a raczej jej brak) miała bowiem zasadnicze znaczenie dla uznania przez Wojewodę [...] i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej że decyzja Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] grudnia 1987 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że w ocenianej przez sąd sprawie materialnoprawną podstawę dla ustalenia opłaty za zarząd gruntem (a tym samym dla wydania decyzji Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] grudnia 1987 r.) stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Podkreślenia wymaga, że ustawa ta przewidywała powstanie prawa zarządu w ściśle określony sposób. W myśl bowiem przepisu art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym jego istnienie mogły być decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Skarżący podnosi w skardze, że niezależnie od brzmienia powołanego przepisu nie tylko wymienione w art. 38 ust. 2 dokumenty mogą stanowić jedyne dopuszczalne dowody dla wykazania prawa zarządu. Jego zdaniem wykazanie prawa zarządu jest możliwe również w drodze innych dowodów. Z powyższym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zgodnie, z którym przyjmuje się, iż przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje powstanie prawa zarządu w ściśle określony sposób. Oznacza to, że prawo to nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2087/07, lex nr 511495). Zatem faktyczny zarząd nie może świadczyć o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, że powołany przepis nie wymieniał decyzji o ustanowieniu opłat za zarząd jako dowodu dla potwierdzenia ustanowienia prawa zarządu. Sąd pragnie zauważyć, że orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd zgodnie z którym decyzja o ustanowieniu opłat zarząd nie może być wystarczającym dowodem dla ustanowienia zarządu w sensie prawnym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, lex nr 47368). W świetle powyższych uwag prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...] i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, które przyjęły, że jedynie dokumenty wymienione w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości potwierdzały istnienie prawa zarządu. Skoro więc [...] Przedsiębiorstwo [...] w S. nie legitymowało się którymkolwiek z dokumentów, o których mowa w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, słusznie organy obu instancji uznały, że decyzja o ustanowieniu opłat z tego tytułu została wydana bez podstawy prawnej. Podkreślenia wymaga również to, że sam skarżący wyraźnie stwierdził, że nie jest w posiadaniu decyzji o przekazaniu istotnej w sprawie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie (por. pismo z dnia [...] listopada 2009 r., L.dz. [..] skierowane do Wojewody [...]). Skoro więc zarówno przeprowadzona przez organy kwerenda jak i czynności podejmowane przez skarżącego nie przyniosły rezultatu w postaci pozyskania jednego z dokumentów, o których mowa w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznać należy, że Wojewoda [....] i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej słusznie uznały, że decyzja Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w S. z dnia [..] grudnia 1987 r., nr [..] ustaleniu opłaty rocznej w wysokości [...] mzł za grunt oddany w zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] w S., skoro dotyczyła ustalenia opłaty za grunt pozostający jedynie w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd stwierdza również, że wbrew zarzutom skarżącego nie dopatrzył się uchybień obu organów w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, podejmowane przez organy czynności są zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z regułami dotyczącymi prowadzenia postępowania dowodowego. Na marginesie należy także podkreślić, że nie jest zasadne powoływanie się przez skarżącego na przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 97 ze zm.), jako znajdujące zastosowanie dla ustalenia prawa zarządu. Powyższe przepisy dotyczą ustalania prawa zarządu przy uwłaszczeniu osób prawnych, i wykluczają możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej. Zatem dopuszczone w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia dowody, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie miały zastosowania w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o naliczeniu opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd. (por. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, lex nr 47368). Reasumując, zdaniem sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie przez organy administracji zastosowane. Tym samym zarówno decyzja Wojewody [..] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [..] stwierdzającą nieważność decyzji Geodety Miejskiego w S. z dnia [...] grudnia 1987 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] marca 2012 r., nr [..] są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.