I SA/Wa 901/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994r. znak [...]. Tą ostatnią decyzją z dnia [...] marca 1994r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w likwidacji w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w D. – S., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Przywołany wyżej przepis art. 2 ust. 1-3 ustawy stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994r. wystąpił Prezydent Miasta D. wskazując w uzasadnieniu, iż decyzja ta stała się bezprzedmiotowa z dniem [...] lutego 1997 r., tj. z dniem wydania przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] postanowienia w sprawie sygn. akt [...] orzeczenia o wykreśleniu z rejestru przedsiębiorstw państwowych Zakładów [...]. Wojewoda [...] działając na podstawie ar. 162 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994r. a organ zaskarżoną decyzją utrzymał ww decyzję wojewody w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Gdy chodzi o bezprzedmiotowość decyzji, która jest niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia – organ wskazał, że wynika ona z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej (np. z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek). Dalej organ wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą nabycie praw wymienionych w art. 2 ust. 1 i 2 w/w ustawy z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. i wyjaśnił, że w tej dacie tj. 5 grudnia 1990 r. istniał zarówno przedmiot decyzji uwłaszczeniowej, jak i jej podmiot - Zakłady [...] w likwidacji w P., natomiast późniejsza likwidacja podmiotu uwłaszczonego nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej, potwierdzającej jedynie skutek następujący z mocy przepisu ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa - Prezydent Miasta D. (dalej jako skarżący) zarzucając jej naruszenie: 1. art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez stwierdzenie, iż nie zaszły przesłanki do wygaszenia decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1994r. nr [...], pomimo likwidacji adresata decyzji - przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] w likwidacji w P. 2. naruszenie art. 35 § 3 kpa i 36 § 1 kpa, poprzez naruszenie terminu wyznaczonego tymi przepisami do załatwienia sprawy oraz nie powiadomienia strony o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] i utrzymanej przez nią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że zarówno organ I jak i II instancji pominęły okoliczność, iż decyzja wygaszana pozostanie aktualna od dnia jej wydania do dnia zajścia przesłanek wygaszenia a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje ze skutkiem na dzień, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, a więc w niniejszej sprawie z dniem wydania postanowienia o wykreśleniu przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] z rejestru przedsiębiorstw państwowych, co miało miejsce dnia [...].02.1997 r., sygn. akt [...]. Skarżący wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia nie zniesie aktualności decyzji uwłaszczeniowej na [...].12.1990r. i [...].03.1994r. zatem decyzja nadal będzie poświadczać stan prawny do daty jej wygaszenia, a dalsze pozostawanie w obrocie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.1994r. godzi w jego interes jako właściciela nieruchomości, bowiem uniemożliwia jej zagospodarowanie. Skarżący wyjaśnił, iż podjął próbę wykreślenia z księgi wieczystej nr [...] użytkownika wieczystego - Zakładów [...] lecz Sąd Rejonowy oddalił wniosek podając w uzasadnieniu, iż przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią wystarczającej podstawy do wykreślenia wpisów zgodnie z żądaniem wniosku ponieważ nie wynika z nich wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Skarżący wskazał też, że aktualnie przekazano protokołem zdawczo odbiorczym prawo użytkowania wieczystego do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa lecz nadal istnieje konstytutywny wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, co z kolei uniemożliwia właścicielowi jakikolwiek racjonalne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości i przywołał w tym zakresie art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518). Dalej skarżący wskazał na obowiązujący w dacie likwidacji [...] art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, zgodnie z którym z dniem likwidacji lub upadłości przedsiębiorstwa mienie tego przedsiębiorstwa pozostałe po likwidacji lub upadłości, w tym środki finansowe, przejmuje Minister Skarbu Państwa. Podał, że zgodnie z obowiązującym w dacie likwidacji spornego przedsiębiorstwa art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wchodziły nieruchomości pozostałe po zlikwidowanych lub sprywatyzowanych państwowych osobach prawnych oraz zlikwidowanych państwowych jednostkach organizacyjnych; nadto, że protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] maja 1998 r. organ założycielski Zakładów [...] przekazał Kierownikowi Urzędu Rejonowego w B. mienie w postaci prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w D. przy ul. [...]. [...] oraz budynki i budowle istniejące na nieruchomości. Zdaniem skarżącego, skoro przestał istnieć podmiot, który nabył użytkowanie wieczyste a prawo to zostało przekazane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa - właściciela nieruchomości, to doszło do kontuzji, co "prowadzi do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego". Skarżący podniósł także, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji bezprzedmiotowej leży w interesie społecznym, jako, że nie do przyjęcia jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, która poświadcza nie istniejące uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Sąd podziela argumentację organu, iż w sprawie niniejszej nie zaistniała określona w art. 162 § 1 kpa niezbędna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uwłaszczeniowej w postaci bezprzedmiotowości decyzji. Pojęcie owej bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że kontestowana decyzja uwłaszczeniowa stwierdzała nabycie prawa użytkowania wieczystego w określonej dacie z mocy przepisu ustawy. Była to decyzja deklaratoryjna, potwierdzająca jedynie powstanie prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, a jej wygaszenie, wbrew twierdzeniom skargi, nie spowodowałoby wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na określoną datę lecz zniwelowałoby skutek, jaki ta decyzja na dzień 5 grudnia 1990r. wywołała. Przyczynami wygaśnięcia określonego w art. 232 i nast. kc użytkowania wieczystego nieruchomości mogą być: upływ czasu, na który zostało ono ustanowione, rozwiązanie umowy przez sąd, rozwiązanie umowy przez strony, wywłaszczenie, zrzeczenie się użytkowania wieczystego bądź konfuzja, na którą powołuje się skarżący. Konfuzja ta nastąpiła w wyniku określonych zdarzeń, którym rangę i skutek nadały przepisy prawa. Trzeba podkreślić, że skarżący sam wskazał w skardze na obowiązujący od 1 stycznia 1997r. przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1384). Stanowił on wówczas, że z dniem likwidacji lub upadłości przedsiębiorstwa mienie tego przedsiębiorstwa pozostałe po likwidacji lub upadłości, w tym środki finansowe, (z wyjątkiem sytuacji gdy organem założycielskim przedsiębiorstwa był Minister Obrony Narodowej) przejmuje Minister Skarbu Państwa albo Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powyższe oznacza, że przypadku likwidacji lub upadłości przedsiębiorstwa państwowego dysponentem majątku pozostałego po zakończeniu tych postępowań w imieniu Skarbu Państwa staje się Minister Skarbu Państwa. Nabycie mienia na podstawie art. 49 ust. 1 ww ustawy następuje z mocy prawa i jest nieodpłatne. W sprawie istotne jest, że wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego w żadnym wypadku nie powinno być utożsamiane z wygaszeniem w trybie art. 162 § 1 kpa decyzji potwierdzającej jego nabycie z mocy samego prawa tj. jak w sprawie niniejszej - art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm). Są to dwie zupełnie różne instytucje. Natomiast podstawę wpisu w księdze wieczystej, obok dokumentu, może być wyjątkowo także przepis prawa, gdy stwierdza on nabycie bądź wygaśnięcie ex lege prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej. (por. postanowienie SN z dnia 23 maja 2002 r. NS w sprawie IV CKN 1093/00, na które wskazał w uzasadnieniu decyzji I instancji Wojewoda [...]). W realiach niniejszej sprawy chybione są też zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ przepisów kpa dotyczących terminów trwania postępowania administracyjnego. Jakkolwiek rzeczywiście w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia terminów ustawowych, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Zarzuty co do bezczynności organu administracji czy przewlekłości postępowania dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Są to jednak osobne, odpowiednio sformalizowane postępowania. Uchybienie przepisom zawartym w art. 35 kpa, w sytuacji gdy zaskarżona do Sądu ostateczna już decyzja nie narusza innych przepisów prawa, nie może skutkować jej uchyleniem. W tym stanie rzeczy skarga została oddalona na podstawie art. 151 ppsa.