I SA/Wa 902/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skarg M. w W. i Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargi. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażaleń J. M. oraz M., na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [....] – uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 22 listopada 2005 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uregulowanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanu prawnego nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego w/w nieruchomości.  Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. M. oraz M., wskazując, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażaleń J. M. oraz M., na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. – uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z powyższym Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. jako zagadnienie wstępne wskazał toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w P. dotyczące wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości B., stanowiącej działkę nr [...], a nieruchomością położoną w miejscowości B., stanowiącą działkę nr [...] (właściciel nieustalony). W ocenie Ministra wniesienie skargi o wznowienie postępowania, a także postanowienie o dopuszczalności tej skargi, nie pozbawia zaskarżonego postanowienia prawomocności i wynikającej z niej wykonalności. Natomiast prawomocność zaskarżonego postanowienia upada dopiero w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania. Następnie wskazano, iż postępowanie rozgraniczające zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] i brak jest informacji, aby postanowienie to zostało uchylone bądź wstrzymano jego wykonanie. Zatem granice nieruchomości ustalone powyższym postanowieniem nie uległy zmianie, a w konsekwencji postanowienie to wywołuje określone w nim skutki prawne. W związku z powyższym dopiero w razie wstrzymania wykonania postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] zaistnieje przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [....]. Skargi na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Województwo [...] i M. w W. Województwo [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: 1. Naruszenie art.7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie, że granice nieruchomości ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...] nie uległy zmianie, skoro istnieją dokumenty określające inny tytuł prawny dla działki nr [...] oraz są dowodem, że granica prawna była ustalona przed przeprowadzeniem rozgraniczenia. 2. Naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, wadliwą ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji brak istotnych dla stron ustaleń i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych poprzez uznanie, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...] nie pozbawia zaskarżonego postanowienia prawomocności i wynikającej z niej wykonalności. Mając powyższe na względzie Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015r.  W drugiej skardze M. w W. zaskarżonemu postanowieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzucił: a.) naruszenie prawa procesowego, a w tym art. 122 k.p.a. w związku z art. 107 §1 k.p.a., art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 9, art. 11, art. 12 k.p.a., poprzez: sformułowanie uzasadnienia w sposób, który pomija wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zgromadzone w postępowaniu, nie odniesienie się w całości przez organ II instancji do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wybiórcze odniesienie się do dowodów i okoliczności ujawnionych w postępowaniu a także do wniosków i stanowiska strony skarżącej, w tym okoliczności przywołanych przez stronę, jak również pominięcie w swej ocenie okoliczności długotrwałego postępowania w sprawie z wniosku Województwa [...] oraz przychylenie się do argumentacji wyłącznie strony przeciwnej stronie występującej z wnioskiem o stwierdzenie nabycia nieruchomości, w tym pominięcie, że złożenie wniosku przez Województwo [...] nastąpiło na datę 1 stycznia 1999 roku co skutkowało błędną interpretacją przepisów prawa procesowego, a tym art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., jak również nie wzięcie pod uwagę z urzędu potwierdzonych przez właściwy organ okoliczności w zakresie błędów w dokumentacji, która była podstawą rozstrzygnięcia w sprawie sądowej, na którą powołuje się organ II instancji i której rozstrzygnięcie organ błędnie odnosi do okoliczności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy.  b.) błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznanie, że orzeczenie sądowe zapadłe po dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie ma znaczenie dla sprawy wszczętej wnioskiem, który dotyczy stanu prawnego i faktycznego na dzień 1 stycznia 1999 roku, stosownie do przepisów prawa materialnego a następnie błędne eksponowanie w uzasadnieniu zaskarżonego tej postanowienia okoliczności poprzez nakazanie organowi I instancji orzekanie co do tej okoliczności przy ponownym rozstrzygnięciu, które to naruszenie przepisu miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w zaskarżonej części. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenie przepisów M. w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z prawem. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd podziela opinię i argumentację organu odwoławczego – Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być jednak wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Ponieważ obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, to zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie wstępne występuje, gdy dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez województwo [...] własności gruntu zajętego pod część drogi publicznej uznając, że nie wystąpiło, na tym etapie postępowania, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że z takim rozstrzygnięciem organu należy się zgodzić. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowić bowiem będzie przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten mówi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z treścią ust. 3 i 3a tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa, jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli natomiast zaistnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Powołany przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanką taką jest władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Przepis ten określa także zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego, jakie musi zostać przeprowadzone przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia oceniającego zasadność złożonego wniosku. Oznacza to, że właśnie w przedmiotowym postępowaniu, wyjaśnione przez Wojewodę będą kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego i prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli m.in. ustalenie na tę datę: właściciela przejmowanego gruntu, przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, o których rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, a także ustalenie podmiotu władającego tym gruntem, czyli rozstrzygnięcie wszystkich tych kwestii, które podnoszą skarżący w skargach. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania, a także postanowienie o dopuszczalności tej skargi, nie pozbawia zaskarżonego postanowienia prawomocności i wynikającej z niej wykonalności. Natomiast prawomocność zaskarżonego postanowienia upada dopiero w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania. Ponadto wskazać należy, iż postępowanie rozgraniczające zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] i brak jest informacji, aby postanowienie to zostało uchylone bądź wstrzymano jego wykonanie. Zatem granice nieruchomości ustalone powyższym postanowieniem nie uległy zmianie, a w konsekwencji postanowienie to wywołuje określone w nim skutki prawne. W ocenie Sądu dopiero w razie wstrzymania wykonania postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] zaistnieje przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...]. W sprawie brak jest zatem zagadnienia wstępnego, które miałby rozstrzygnąć inny niż Wojewoda organ lub sąd. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżących - w niniejszej sprawie wydanie przez Wojewodę decyzji, w trybie powołanego art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kontrola zaskarżonego orzeczenia nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy i w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy powołanej wyżej ustawy, zasadnie uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Minister w sposób rzetelny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w jego całokształcie. Prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłego postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji