I SA/Wa 903/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279). Pismem z dnia 22 października 1993 r. A. K. (następca prawny S. Z.) wniosła o zapłatę odszkodowania za kamienicę położoną w W. przy ul. [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. odmówił przyznania A. K. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ wskazał, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, natomiast byli właściciele nie złożyli wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy w trybie art. 7 ust. 1 w/w dekretu. S. Z. prawo do przedmiotowej nieruchomości nabył aktem notarialnym z dnia [...] maja 1952 r. Rep. nr [...]. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w E. z dnia [...] sierpnia 1991 r. prawo do spadku po S. Z. nabyli: B. R., A. K., Z. Z. i M. Z. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.): "przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiedni do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958r. oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następca prawny został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r." Przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Zarząd [...], czyli pozbawienie faktycznej możliwości władania nią, nastąpiło w dniu 1 kwietnia 1968 r. Pomimo, że pierwszy wymóg w/w ustawy został spełniony to z opinii Archiwum Państwowego W. z dnia 15 lutego 1994 r. nr [...] wynikało, że przedmiotowa nieruchomość według ogólnego planu zabudowania – planu strefowego, zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. [...] sygn. [...] przeznaczona była pod zabudowę zwartą o 3 i 4 kondygnacjach do wysokości 12 i 15m oraz 50% powierzchni zabudowania. Wskazane przez plan parametry nie dawały podstaw do uznania, że zabudowę tę można było zaliczyć do jednorodzinnej. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1995 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...]. Pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1995 r. o odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przyznania odszkodowania za dwie kamienice przy ul. [...] w W. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1995 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 1995 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Organ wskazał, że budynek przeszedł z mocy prawa na własność Państwa z dniem 16 lutego 1949 r. (tj. z upływem 6-miesiecznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej). Termin ten rozpoczął bieg od dnia 16 sierpnia 1948 r., czyli po objęciu prze Gminę W. w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, co nastąpiło wraz publikacją ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] sierpnia 1948 r. nr [...]. Wobec niezłożenia przez właściciela odpowiedniego wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. własność budynków położonych na nieruchomości przy ul. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Organ podkreślił, że nie została zatem spełniona jedna z podstawowych przesłanek z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości warunkująca przyznanie odszkodowania. Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. odwołanie nie przysługiwało, jednak strona niezadowolona z tej decyzji mogła na podstawie art.127 k.p.a. zwrócić się do Ministra Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. A. K. złożyła taki wniosek jednakże Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Na postanowienie z dnia [...] października 2006 r. strona mogła wnieść skargę za pośrednictwem Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. A. K. nie składała takiej skargi. Pismem z dnia 30 listopada 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 7 marca 2011 r., A. K. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1995r. odmawiającą przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] przekazał pismo A. K. według właściwości Ministrowi Infrastruktury. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. Organy obu instancji podkreślały, że w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. Minister Budownictwa w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydał decyzję ostateczną nr [...]. Na skutek wydania tej decyzji powstała res iudicata. Uzyskanie cech ostateczności przez decyzję (a taką cechę posiada ww. decyzja Ministra Budownictwa) powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., tylko jej uprzednie wzruszenie będzie mogło skutkować możliwością ponownego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. A. K. złożyła skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. Podnosiła, że żadna instytucja nie zajęła stanowiska wobec faktu bezprawnego pozbawienia prawa własności nieruchomości. Zdaniem skarżącej organy nie zajęły się też kwestią korzystania przez Gminę W. bez porozumienia ze spadkobiercami z przedmiotowej nieruchomości, nie podjęty był problem odszkodowania za bezprawny zabór mienia. Skarżąca wskazywał, że sprawa od kilku lat jest spychana od jednej instytucji do drugiej. A. K. podkreślała, że czuje się oszukana i okradziona z dóbr ojca. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Prawidłowo wskazał organ, że w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...] Minister Budownictwa w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydał decyzje ostateczną nr [...]. Od decyzji tej odwołanie nie przysługiwało, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji mogła na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. zwrócić się do Ministra Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. A. K. złożyła taki wniosek, jednakże postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Minister Budownictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Na postanowienie z dnia [...] października 2006r. przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak A. K. skargi takiej nie złożyła. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. uzyskała zatem przymiot decyzji ostatecznej. Na skutek wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. powstała res iudicata bowiem uzyskanie cech ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Dopóki w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1995 r., nie ma możliwości oceny przesłanek formalnych i materialnych decyzji z dnia [...] października 1995 r. Tylko uprzednie skuteczne wzruszenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. będzie mogło skutkować możliwością ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Takie stanowisko zawarte jest zarówno w literaturze przedmiotu (por. M Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968), jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ tej samej sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, opubl. ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)." Dotyczy to także decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, wydanych w zwykłym trybie postępowania, jeżeli zachodzi tożsamość sprawy nieważnościowej i zakresu jej poprzedniego rozpoznania. Natomiast tożsamość sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne oraz obowiązki (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r. sygn. akt V SA 1942/98, ONSA z 2000 r., nr 2, poz.76). Tożsamość taka zachodzi w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. Postanowienia organów odpowiadały prawu a zarzuty skarżącej nie dotyczyły istoty sprawy. Stanowiły wyraz niezadowolenia i próbę wzruszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. i decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Decyzje te nie mogły być jednak poddane merytorycznej ocenie bez uprzedniego wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji odmawiających przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...]. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.