I SA/Wa 903/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] – po rozpoznaniu wniosku J. K., syna byłego właściciela – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi W., gmina G., zapisanego w ewidencji gruntów pod numerem jedn. rejestr. [...], w skład którego wchodziły działki gruntu oznaczone nr: [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Następnie A. K. (drugi z synów byłego właściciela – J. K.), reprezentowany przez adwokata, wystąpił po raz kolejny o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. K. wskazując, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie z [...] maja 2012 r. utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. Rozpoznając zażalenie A. K. na powyższe postanowienie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] lutego 2015 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że Wojewoda nie potwierdził tożsamości podmiotowej w sprawie, tzn. nie ustalił kręgu następców prawnych J. K. – właściciela przedmiotowego gospodarstwa. Ponadto brak jest orzeczenia właściwego sądu spadkowego o stwierdzeniu nabycia spadku po uprzednio wskazanej osobie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że istnieją dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie. Natomiast druga – gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przy czym za "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania piśmiennictwo uznaje tzw. res iudicatę i przedawnienie (zob. E. Szewczyk, N. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 2012, z. 1, s. 44-47). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11 (LEX nr 1094438) stwierdził, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć sytuacje w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ dodał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 maja 2014 r., II SA/Kr 208/14, okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Z uwagi na to, że Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1979 r., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, brak jest podstaw do wszczynania kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r., bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie już zapadło. Zażalenie na powyższe orzeczenie złożył A. K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania z uwagi na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie, podczas gdy w rzeczywistości nie odnosiło się ono do praw i obowiązków A. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Okoliczność, czy w danym przypadku występuje powaga rzeczy osądzonej wymaga ustalenia tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, wyznacza tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Kr 208/14). W sprawie niniejszej toczyło się z wniosku J. K. postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r., które zakończone zostało decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. Tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. i sprawy, której wszczęcia obecnie domaga się A. K., nie budzi wątpliwości. Dotyczą one bowiem tej samej podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] marca 1979 r. Rozpatrując zaś kwestię tożsamości podmiotowej organ wskazał, że jak wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, spadek po J. K. nabyli – J. K. oraz A. K. Bez wątpienia zatem A. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. Zachodzi więc tożsamość podmiotowa obydwu spraw o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r. Przy czym podnoszona przez A. K. okoliczność, iż nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. może być rozpatrywana na gruncie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r. o przejęciu na własność Państwa, jako mienia opuszczonego, gospodarstwa rolnego położonego we wsi W., gm. G., w postaci wydanej uprzednio decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. W rzeczywistości bowiem rozstrzygnięcie to nie odnosiło się do sfery praw A. K., będącego wnioskodawcą i skarżącym w niniejszym postępowaniu, co powinno skutkować uznaniem, że brak jest przeszkód do jego wszczęcia. A. K. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. Orzeczenie to nie zostało mu w ogóle doręczone, co oznacza, iż organ nie nadał skarżącemu w tej sprawie przymiotu strony. Nie można zatem uznać, aby decyzja z [...] sierpnia 2012 r. odnosiła się w jakimkolwiek stopniu do sfery jego praw. A. K. przysługuje obecnie prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G., bowiem rozstrzygnięcie takie leży niewątpliwie w jego interesie prawnym. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga jest w oczywisty sposób bezzasadna. Stan faktyczny jest w niniejszej sprawie bezsporny, dlatego też sąd poprzestaje na stwierdzeniu, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru mają swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przypomnieć więc krótko należy, że według prawidłowych ustaleń organów J. K. i A. K. są spadkobiercami J. K., który był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi W., gmina [...]. Gospodarstwo to decyzją Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r. zostało przejęte na własność Państwa. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 17 maja 2012 r., wydaną z wniosku J. K. (syna), orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r. Należało więc ocenić, czy w sytuacji, gdy z wniosku jednego ze spadkobierców byłego właściciela gospodarstwa rolnego – [...] (w brzmieniu niemieckojęzycznym J. K. – została wydana ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r., to czy następnie drugi ze spadkobierców byłego właściciela gospodarstwa rolnego – A. K. – może żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej samej przedmiotowo sprawie, w oparciu o tę samą podstawę prawną, wskazując jedynie, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Na tak postawione pytanie odpowiedź musi być negatywna. Należy bowiem odróżnić fakt bycia stroną określonego postępowania administracyjnego od brania (lub nie) w nim udziału. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Przepis ten był i nadal jest źródłem sporów w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, która podzieliła się na przedstawicieli tzw. subiektywnej i obiektywnej wersji pojęcia strony. Jest to jednak zagadnienie bardzo obszerne, wykraczające w znacznej mierze poza potrzeby niniejszego postępowania (szerzej zob. np. A. Wróbel, Komentarz do art. 28 k.p.a., LEX/el 2016). W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony. Zostało ono przedstawione np. w wyroku NSA z 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 (Glosa 1996, nr 1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza), w którym przyjęto, że "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku". Na podkreślenie zasługuje pogląd – zwłaszcza na tle okoliczności tej sprawy – że "stroną jest < podmiot, którego prawa i obowiązki mogą być wiążąco określone w postępowaniu > [J. Filipek, Strona... s. 47]. Stroną postępowania administracyjnego – elementem podmiotowym określonej sprawy administracyjnej – może być zatem każdy podmiot, który mieści się w kręgu jednostek, wobec których konkretny organ administracji publicznej posiada upoważnienie do wydania decyzji określającej prawa i obowiązki tych jednostek. Należy jednak podkreślić fakt, że zarówno kompetencje organu administracji publicznej do wydania takiej decyzji, jak i zakres praw i obowiązków jednostki muszą mieć swoje źródło w obowiązujących przepisach prawa materialnego (por. R. A. Rychter, Tożsamość podmiotowa w zakresie stron postępowania, [w:] Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, LEX 2014.). Przy obiektywnej wersji pojęcia strony, do której przychyla się sąd w niniejszym składzie, z założenia, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy podmiot mający interes prawny na gruncie art. 28 k.p.a., który mieści się w kręgu jednostek, wobec których organ administracji publicznej posiada upoważnienie do wydania decyzji określającej jego prawa i obowiązki – wynikają tego rodzaju konsekwencje procesowe, że nie tylko osoby (podmioty) uczestniczące czynnie w postępowaniu wyznaczają jego stronę podmiotową, ale również te podmioty mające interes prawny, których prawa i obowiązki mogą być wiążąco określone we wszczętym postępowaniu, mimo że nie uczestniczyły w nim czynnie. W konsekwencji tego stanu rzeczy, osobie, której z tej racji, że mając interes prawny na gruncie art. 28 k.p.a., organ mógł wiążąco określić prawa i obowiązki w postępowaniu wszczętym na wniosek innej strony, służy tylko ewentualne żądanie wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie ponowny wniosek o wszczęcie tej samej sprawy administracyjnej. A. K. jako spadkobierca byłego właściciela przejętego gospodarstwa rolnego niewątpliwie miał interes prawny w tym, aby uczestniczyć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu tegoż gospodarstwa rolnego, wszczętym na wniosek jego brata J. (mógł być stroną tego postępowania). Tym niemniej wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego orzeczeniem orzekającym o istocie sprawy administracyjnej na wniosek jednego ze spadkobierców, przy braku czynnego udziału w sprawie drugiego z nich (nawet z wyłącznej winy organu), nie uzasadnia wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie (z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy), ale co najwyżej stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r., na co słusznie wskazał organ nadzoru. Z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] marca 1979 r. z wniosku A. K. była jak najbardziej uzasadniona, na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.