I SA/Wa 903/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. W., S. W.(1) i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Przedmiotem skargi S. W., S. W. oraz J. W. (zwanych dalej "skarżącymi"), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 21 lutego 2024 r. nr KOC/7571/Zs/23, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 8 listopada 2023 r. nr 564/SD/2023 o odmowie wydania zaświadczenia. Kwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 4 sierpnia 2023 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia "że budynek położony w [...] przy ulicy [..][...], na gruncie oznaczonym jako działka ewidencyjna nr [...], obręb ew. [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], stanowi budynek odpowiadający warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret" lub "dekret warszawski". Uzasadnili to faktem, że potrzebują wnioskowanego zaświadczenia celem założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu. Ponieśli też, że byli właściciele nieruchomości – A. i J. W. - 16 lutego 1949 r. złożyli wniosek dekretowy i do dnia dzisiejszego nie została wydana ostateczna decyzja w tym przedmiocie. Prezydent [...] postanowieniem z 8 listopada 2023 r. nr 564/SD/2023 odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu powołał się na okoliczność wydania przez Wojewodę [...] decyzji z 1 grudnia 1992 r. nr 32957, którą stwierdzono, że Dzielnica Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], nr działki ewidencyjnej [...]. Podniósł też, iż do dnia wydania niniejszego postanowienia nie stwierdzono nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Wskazał także, że na dzień wydania powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r. nr PB/9970/50/U o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...] i o przejściu budynków znajdujących się na gruncie na własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego Prezydent uznał, że przedmiotowa nieruchomość (budynek) położona przy ul. [...][...] w dalszym ciągu pozostaje własnością [...] - zatem nie spełnia warunków przewidzianych w art. 5 dekretu. Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta [...] wnieśli skarżący. W ich ocenie wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawomocnej decyzji z 11 sierpnia 2023 r. nr KOC/4400/Go/23 - którą organ ten uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r. nr PB/9970/50/U i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - spowodowało, że wniosek J. i A. W. o przyznanie prawa własności czasowej nie został ostatecznie rozpoznany. W konsekwencji własność nieruchomości, objętej wnioskiem skarżących o wydanie zaświadczenia, nie przeszła na [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 21 lutego 2024 r. nr KOC/7571/Zs/23 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z 8 listopada 2023 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało na przepisy prawa mające zastosowanie w przedstawionych okolicznościach - w szczególności powołało treść art. 217 i 218 k.p.a. Stwierdziło, że z brzmienia przepisu art. 217 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów łub stanu prawnego. Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Dodało, że przepis art. 218 k.p.a. określa, w jakich sytuacjach organ ma obowiązek wydania zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 5 i art. 8 dekretu - stwierdzając, że wydanie przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenia administracyjnego z 26 września 1950 r. spowodowało, że nieruchomość łącznie z budynkiem przeszła na własność gminy. Zaś po uchyleniu tego orzeczenia do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy złożony przez dawnych właścicieli nieruchomości. Zatem dopiero po przeprowadzeniu postępowania w celu rozpoznaniu wniosku dekretowego, możliwe będzie bezsporne określenie statusu prawnego budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...][...]. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że brak ostatecznego zakończeniu postępowania w którym ten wniosek zostanie rozpoznany - uniemożliwia wydanie zaświadczenia, co do statusu tego budynku trwale związanego ze spornym gruntem. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zebranego przez organy obu instancji materiału dowodowego. W ocenie skarżących w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...][...]; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 i art. 8 dekretu w zw. z art. 87 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem oraz art. 130 § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że możliwe jest - w przypadku złożenia wniosku dekretowego w terminie - wygaśnięcie odrębnej własności budynku przed ewentualnym ostatecznym odmownym rozpoznaniem tegoż wniosku zgodnie z art. 7 dekretu, a co za tym idzie przejście własności budynków na rzecz gminy (zgodnie z art. 8 dekretu) już w momencie wydania orzeczenia/decyzji przez organ I instancji; 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia organu pierwszej instancji w mocy, podczas gdy naruszenie tych przepisów postępowania prowadzi do oczywistej konkluzji, że organ II instancji nie tylko nie powinien powielić naruszeń organu I instancji, ale co więcej, powinien na podstawie art 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem wydania zaświadczenia o żądanej treści. W związku z tym wnieśli o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Podniosło, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że nieruchomość przy ul. [...][...] w [...], obejmująca część składową w postaci posadowionego na niej budynku, w dalszym ciągu pozostaje własnością [...] - zatem budynek nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu i nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem - aczkolwiek z zupełnie innych powodów niż wskazane przez organ. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 21 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 8 listopada 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego - że budynek położony w [...] przy ulicy [...][...], na gruncie oznaczonym jako dz. ew. nr [...], obręb ew. [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], stanowi budynek odpowiadający warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy. Przywołany we wniosku skarżących art. 5 dekretu stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 8 dekretu - w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Wyjaśnienia wymaga, że istotne dla możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści jest zatem ustalenie, iż w odniesieniu do tej nieruchomości został wniesiony przez podmiot ku temu legitymowany, w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), który dotychczas nie został rozpoznany. Wówczas to nie zachodzi skutek wskazany w art. 8 dekretu w postaci przejścia własności budynku na rzecz gminy (następnie na rzecz Skarbu Państwa). Dlatego też pozostawałby on własnością przeddekretowych właścicieli nieruchomości (później jego następców prawnych). Odnosząc się bezpośrednio do przedmiotu niniejszego postępowania należy wskazać, że zaskarżone postanowienie dotyczyło wydania zaświadczenia w rozumieniu nadanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego w artykułach od 217 do 220. Artykuł 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je wówczas, stosownie do § 2 powołanego artykułu - jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przy czym odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 219 k.p.a. Skarżący swoje żądanie odnośnie wydania zaświadczenia uzasadnili faktem, że potrzebują go w celu założenia księgi wieczystej dla budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. Stosownie bowiem do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm.) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Zatem podstawę wydania takiego zaświadczenia stanowi przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Dlatego też zbędne były rozważania organów dotyczące kwestii objętych art. 218 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy przypadków, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w rozważanej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08. Przy czym rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia - stwierdzenia, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, wymaga uwzględnienia kompleksowej dokumentacji sprawy, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych. W niniejszej sprawie wniosek skarżących z 4 sierpnia 2023 r. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie został uwzględniony przez Prezydenta [...], co zostało zaakceptowane przez Kolegium. Podstawę takiej odmowy stanowiło nierozpatrzenie wniosku z 16 listopada 1948 r. złożonego przez J. i A. W. w trybie dekretu warszawskiego o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [....][...] - a zatem brak pewności co do statusu tego budynku. Taka sytuacja zaistniała, w ocenie Kolegium, na skutek uchylenia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [....] z 26 września 1950 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - co nastąpiło decyzją Kolegium z 11 sierpnia 2023 r. nr KOC/4400/Go/23. Rozpoznając niniejszą sprawę i uwzględniając treść przywołanych powyżej przepisów, Sąd pragnie zaznaczyć, że odmowa wydania zaświadczenia była rozstrzygnięciem prawidłowym. Natomiast podstawę takiej odmowy stanowią w rzeczywistości zgoła odmienne okoliczności. Przede wszystkim należy podnieść, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest błędny i nie odpowiada prawdzie. Organy obu instancji stwierdziły, a skarżący zaakceptowali fakt, że wniosek dekretowy z 16 listopada 1948 r. nie został dotychczas ostatecznie rozpoznany. Tymczasem materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, zgromadzony w aktach administracyjnych, przeczy temu stanowisku. Na karcie 8 akt administracyjnych znajduje się orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r. nr PB/9970/50/U. Następnie na karcie 31 akt znajduje się odwołanie z 10 października 1950 r. wniesione przez pełnomocnika J. i A. W., od powołanego wyżej orzeczenia administracyjnego z 26 września 1950 r. Na skutek rozpatrzenia tego odwołania Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzeczeniem Nr.MT.VII-2/3839-1/51 (bez oznaczenia konkretnej daty wydania tylko wskazanie 1951 rok i z datą wpływu do Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu 21 kwietnia 1951 r.) - nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r. nr PB/9970/50/U i zaskarżone orzeczenie pozostawiło w mocy (karta nr 34 akt). Fakt prawomocności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r. nr PB/9970/50/U został jednoznacznie stwierdzony na odpisie tego orzeczenia, znajdującego się na karcie 46 akt, który był załącznikiem do wniosku z 10 stycznia 1956 r. o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej (k-47 akt). Tym samym oznacza to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 11 sierpnia 2023 r. nr KOC/4400/Go/23 została wydana na skutek rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r., które zostało już uprzednio rozpoznane orzeczeniem Ministerstwa Gospodarki Komunalnej Nr.MT.VII-2/3839-1/51. Zatem ww. orzeczenie z 26 września 1950 r. jest prawomocne od ponad 70 lat i było oczywiście prawomocne na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej nr 32957 z 1 grudnia 1992 r. Podsumowując należy jeszcze raz podkreślić, że sama odmowa wydania zaświadczenia była prawidłowa - natomiast wadliwe były podstawy odmowy jego wydania. Skoro bowiem w obrocie prawnym pozostaje prawomocne orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][....] i o przejściu budynków znajdujących się na gruncie na własność Skarbu Państwa - to należy uznać, że zaświadczenie o żądanej przez skarżących treści nie mogło zostać przez Prezydenta [...] wydane. Zatem orzeczenie to, jako pozostające w ścisłym związku z przedmiotem żądania wydania zaświadczenia o określonej treści - uzasadnia odmowę jego wydania. Poza tym - nie bez znaczenia dla odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie - jest również okoliczność, że poprzednicy prawni skarżących – A. i J. W. - nabyli tą nieruchomość aktem notarialnym z 5 lipca 1947 r., a więc zawarli umowę dotyczącą nabycia praw i roszczeń dekretowych do tej nieruchomości. Wiąże się to z faktem wydania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, zapadłej w składzie siedmiu sędziów NSA, którą uznano, że na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy, umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu [...] w postępowaniu administracyjnym. Jednakże zaznaczenia wymaga, że niniejsze postępowanie sądowo-administracyjne dotyczyło postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania zaświadczenia, zatem postanowienie kończące to postępowanie administracyjne podlegało kontroli Sądu. Mając zatem na uwadze: fakt prawomocności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...] i o przejściu budynków znajdujących się na gruncie na własność Skarbu Państwa, treść ww. uchwały NSA 10 kwietnia 2024 r., treść przepisu art. 158 § 3 k.p.a. oraz zasady ekonomiki procesowej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.