I SA/Wa 906/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W., M. H. i U. N. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku J. W., M. H. i U. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 1976 r., nr [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. jako [...] stanowiąca współwłasność S. i W. małż. S. oraz J. P. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Współwłaściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ww. dekretu. Prezydium Rady Narodowej W. - decyzją z dnia [...] sierpnia 1969 r., nr [...] - odmówiło oddania w wieczyste użytkowanie gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. jako [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Decyzja ta została skierowana do J. J. (jak wynika z akt administracyjnych – z domu P.) oraz W. S. Postanowieniem z dnia [...] października 1976 r., nr [...] Prezydent W. stwierdził, że odwołanie J. i J. J. od ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. zostało złożone po terminie i z powodu jego uchybienia nie podlega rozpoznaniu. Powyższe postanowienie zostało skierowane do J. i J. J. oraz W. S.. W dniu 10 kwietnia 2010 r. do Urzędu W. wpłynął wniosek J. W. i M. H. o przyznanie odszkodowania za działkę stanowiącą niepodzielną połowę nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej [...]. Następnie, w lutym 2008 r., J. W. i M. H. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 1976 r. pozostawiającego bez rozpoznania odwołanie od decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. W uzasadnieniu wniosku zarzucono organowi rażące naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nieustalenie spadkobierców nieżyjącego wówczas S. S. (zmarłego [...] sierpnia 1964 r.). Jednocześnie podkreślono, że organ administracji nie wziął pod uwagę faktu, iż przedmiotowa nieruchomość, której dotyczyło postępowanie nie była nieruchomością stanowiącą współwłasność osób wskazanych w decyzji, bowiem nieruchomość ta była prawnie podzielona na dwie niepodzielne części. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 1976 r. Minister podniósł, że organ rozpatrujący odwołanie prawidłowo zastosował dyspozycję ówczesnego art. 117 k.p.a. W aktach sprawy brak jest wprawdzie oryginału odwołania złożonego przez J. J., jednakże z treści kwestionowanego postanowienia wynika, iż otrzymała ona decyzję z dnia [...] kwietnia 1976 r. - w dniu 29 kwietnia 1976 r. Oznacza to, że odwołanie mogła wnieść skutecznie do dnia 13 maja 1976 r. Odwołanie zaś zostało wniesione w dniu 25 maja 1976 r., czyli po upływie terminu. W sytuacji stwierdzenia więc przez organ drugiej instancji, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, organ ten nie mógł przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Organ nadzorczy podkreślił także, że fakt niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu nie jest przesłanką z art. 156 k.p.a., lecz przesłanką wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że podział nieruchomości ad usum dokonany przez jej współwłaścicieli nie prowadził do powstania dwóch lub więcej nieruchomości hipotecznych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra z dnia [...] listopada 2012 r wystąpiły J. W., M. H. i U. N. W cenie wnioskodawczyń nie ma podstaw do przyjęcia, że odwołanie J. J. zostało wniesione po terminie. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu, że J. J. odpis decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. otrzymała w dniu 29 kwietnia 1976 r., a tym samym z akt sprawy nie wynika, iż wniosła odwołanie po terminie. Jednocześnie podkreślono, że nawet córka J. J. nie ma wiedzy, kiedy jej matka odebrała odpis decyzji, gdyż od daty odbioru upłynęło wiele lat, nie mniej jednak córka kwestionuje, że decyzja została odebrana w terminie wskazanym w postanowieniu Prezydenta z dnia z dnia [...] października 1976 r., oraz kwestionuje, to iż jej matka wniosła odwołanie po terminie. Ponadto wnioskodawczynie nie zgodziły się z Ministrem, że niebranie przez wszystkie strony udziału w postępowaniu mogłoby co najwyżej dawać podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, gdyż pomija organ to, że stroną postępowania była osoba nieżyjąca, a to skutkuje tym, iż orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności jego nieważności. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec nie odnalezienia odwołania J. i J. J. w aktach własnościowych ww. nieruchomości, pismem z dnia 28 października 2011 r., Ministerstwo Infrastruktury wystąpiło do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt postępowania odwoławczego zakończonego ww. postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] października 1976 r. Pismem z dnia 30 listopada 2011 r., [...] Urząd Wojewódzki poinformował, że po przeszukaniu zasobów archiwalnych nie odnalazł żądanych dokumentów. Ponadto, pismem z dnia 7 lutego 2012 r., Ministerstwo zwróciło się także do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. z prośbą o nadesłanie poszukiwanych akt. Pismem z dnia 27 marca 2012 r., Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. poinformowało, że akta postępowania (bedące w dyspozycji organu) w sprawie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako [...] zostały już przekazane Ministrowi. W konsekwencji, Minister stwierdził, że wobec tak ustalonego stanu faktycznego w sprawie, organ rozpoznając ją ponownie wziął pod uwagę treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 1976 r. - kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym. Oznacza to, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na urzędowym dokumencie, jakim dysponował. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 112 § 2 k.p.a w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego postanowienia), odwołanie należało wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Skoro więc, z treści kwestionowanego postanowienia wynika, że J. J. otrzymała decyzję Naczelnika Dzielnicy W. w dniu [...] kwietnia 1976 r., a zatem - odwołanie mogła wnieść skutecznie do dnia 13 maja 1976 r. Odwołanie wniesione zaś zostało w dniu 25 maja 1976 r., czyli po upływie ww. terminu. Jednocześnie, Minister stwierdził, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że odwołanie J. J. zostało wniesione w terminie, gdyż sama chęć uzyskania odszkodowania nie uprawdopodabnia, że odwołanie od decyzji nieprzyznającej odszkodowanie wniesiono zostało w terminie. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skarżących w kwestii uznania przez organ, że skoro strona postępowania, S. S. nie żył w dacie wydania rozstrzygnięcia to nie przesądza to o wydaniu rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa - Minister wskazał, że skarżące błędnie utożsamiają sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu z sytuacją, gdy orzeczenie administracyjne skierowane zostaje do zmarłego. Organ podkreślił, że S. S. nie był - wbrew twierdzeniom skarżących - adresatem kwestionowanego postanowienia, gdyż zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiocie odszkodowania za ww. nieruchomość. Zamknięty katalog przesłanek, których zaistnienie w sprawie zobowiązuje organ administracji do usunięcia wadliwego orzeczenia z obrotu prawnego, określa art. 156 § 1 k.p.a. Wśród ściśle określonych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ustawodawca nie wymienił braku udziału strony w postępowaniu. Przesłanka ta została natomiast wskazana w art. 145 § 1 k.p.a. pkt 4 k.p.a., regulującym odrębny, niezależny od stwierdzenia nieważności tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły J. W., M. H. i U. N., reprezentowane przez adw. [...]. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieusprawiedliwione uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1976 r., podczas gdy: 1) organ nie dysponując ani potwierdzeniem odbioru przez J. J. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r., ani wniesionym przez nią odwołaniem, nie ma podstaw do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, a postanowienie Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] października 1976 r. stwierdzające wniesienie odwołania po terminie i jego treść nie stanowi dowodu na tę okoliczność; 2) okoliczność, iż S. S. nie żył jeszcze przed wszczęciem postępowania o odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...] w W., co organ pominął, czyni całe postępowanie, w tym postępowanie w drugiej instancji, dotkniętymi kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności także postępowania wydanego w postępowaniu w drugiej instancji. Mając powyższe na względzie skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Sąd uznał, że nie narusza ono prawa - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że postępowanie zakończone ww. postanowieniem Ministra było prowadzone w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia) jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta (w tym przypadku postanowienie) korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady trwałości decyzji. Zasada ta ma znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Co jeszcze istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty – tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przez Prezydenta W., postanowienia z dnia [...] października 1976 r., nr [...] stwierdzającego, że odwołanie J. i J. J. od decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. zostało złożone po terminie i z powodu jego uchybienia nie podlega rozpoznaniu. Kwestionowane w postępowaniu nadzorczym postanowienie Prezydenta zostało wydane w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy art. 112 § 2 i 117 k.p.a. Przepis art. 112 § 1 i 2 stanowił, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Art. 117 k.p.a. stwierdzał zaś, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, i że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Tak więc, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy wobec braku możliwości bezspornego ustalenia daty doręczenia decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r., oraz braku w aktach administracyjnych sprawy odwołania J. i J. J., w stosunku do których skierowano decyzję z dnia [...] kwietnia – prawidło Minister uznał, że okoliczności te należy wywieść z treści postanowienia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym. Wydając postanowienie w październiku 1976 r. Prezydent W., stwierdził w nim bowiem, że J. i J. J. otrzymali decyzję z dnia [...] kwietnia 1976 r. – w dniu 29 kwietnia 1976 r., odwołanie wnieśli w dniu 25 maja 1976 r. - czyli 12 dni po upływie ustawowego terminu, który przypadał na dzień 13 maja 1976 r. Zdaniem Sądu stanowisko Ministra zasługuje na uwzględnienie. Zauważenia wymaga, że w niniejszej sprawie, z uwagi na upływ czasu jaki minął od wydania przez Prezydenta W. postanowienia z dnia [...] października 1976 r. nie zachowały się akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jego wydanie, a próba ich odszukania – jak wynika z akt sprawy - się nie powiodła. Jedynym dokumentem jakim organ dysponował był oryginał kwestionowanego postanowienia. W ocenie Sadu, w tym stanie rzeczy, ocena legalności tego postanowienia, mogła być dokonana wyłącznie przez pryzmat jego treści oraz zastosowanej przy jej wydawaniu podstawy prawnej. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt z postępowania zwykłego (których nie można odtworzyć w całości), jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jego legalności (zwłaszcza, gdy postanowienie wydane zostało kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów i zachowanych dokumentów (tu treści oryginału postanowienia). Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może czynić tego dowolnie, ale powinien opierać się w tym względzie na całości materiału dowodowego, kierując się przy tym regułami logiki prawniczej. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zachowany materiał dowodowy, ograniczający się jedynie do oryginału kwestionowanego postanowienia z dnia [...] października 1976 r., przy jednoczesnym braku przedstawienia przez inicjatorki postępowania nieważnościowego dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści tego postanowienia nie dawał podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Ponadto zauważenia wymaga, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. podpisane przez J. J. zamieszkałą w W. przy ul. [...], jednakże bez daty jej odbioru. Z kolei ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej wynika, iż decyzję tę organ odebrał w dniu 30 kwietnia 1976 r. Powyższe uprawdopodabnia więc, że J. i J. J. odebrali decyzję w dniu [...] kwietnia 1976 r., jak wynika to z treści postanowienia z dnia [...] października 1976 r. Twierdzenia jednej ze skarżących (córki J. J. – U. N.), że kwestionuje, iż decyzja została odebrana w terminie wskazanym w postanowieniu Prezydenta z dnia z dnia [...] października 1976 r., oraz kwestionuje, to iż jej matka wniosła odwołanie po terminie – nie mogą stanowić bez wątpienia podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia Prezydenta W. Zgodzić się należy więc z Ministrem, że w świetle tak szczątkowego materiału archiwalnego, brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia Prezydentowi W. rażącego naruszenia obowiązującego wówczas przepisu art. 112 k.p.a. Nie zasługuje także na aprobatę Sądu zarzut skarżących sprowadzający się do tego, iż skoro S. S. (współwłaściciel nieruchomości) nie żył w dniu wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r., to fakt pominięcia jego następców prawnych przy jej wydawaniu jak i przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] października 1976 r. – skutkuje kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności obu tych rozstrzygnięć. Wprawdzie, słusznie skarżące wywodzą, iż prawidłowym byłoby zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po S. S., jednakże zauważenia wymaga, że S. S. nie był adresatem obu rozstrzygnięć, a tylko taka sytuacja mogłoby skutkować ewentualnym stwierdzeniem nieważności ww. aktów administracyjnych. Słusznie Minister stwierdził, że wśród ściśle określonych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ustawodawca nie wymienił braku udziału strony w postępowaniu. Przesłanka ta została natomiast wskazana w art. 145 § 1 k.p.a. pkt 4 k.p.a., regulującym odrębny, niezależny od stwierdzenia nieważności tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.