I SA/Wa 906/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 2'1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej jako ugn) uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. orzekającą m.in. o zwrocie na rzecz W. J. i S. Z. części pierwotnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz przy ul. [...] stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha KW nr [...] (...) i odmówił zwrotu części ww nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha. Z akt sprawy wynika, iż znacznie większa nieruchomość K. C. została wywłaszczona w 1978r. na skutek decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. przeznaczającej ją pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Wniosek o zwrot działki o pow. [...] mkw w lipcu 2006r. złożyły B. W. oraz M. C.. Objęta roszczeniem zwrotowym działka, ujawniona w KW nr [...], stanowi własność Miasta [...] i znajduje się we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Pierwotnie dwukrotnie organy orzekły o zwrocie niezajętej pod ścisły teren osiedla działki o planowanym numerze [...]. Sprawa była kilkakrotnie rozpoznawana przez Sądy administracyjne ( vide wyrok WSA z 29 października 2010 roku, sygn. akt I SA/Wa 579/10, wyrok NSA z 28 października 2011r, wyrok WSA z 29 lutego 2012 r., wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 62/14 z 16 września 2014r., wyrok NSA I OSK 3237/14 z dnia 20 stycznia 2016 r.) Tym ostatnim wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA oraz orzekające o zwrocie części ww nieruchomości decyzje Wojewody [...] oraz Starosty [...]. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż skoro celem wywłaszczenia była ogólnie określona budowa osiedla mieszkaniowego [...], to zmiana w 1982 r. przeznaczenia spornego terenu w trakcie realizacji tej części osiedla w stosunku do przewidzianej w planie realizacyjnym w 1977 r. uznana być powinna co najwyżej za modyfikację sposobu zagospodarowania terenu, a nie modyfikację celu wywłaszczenia, który nadal pozostał ten sam. Zaznaczył przy tym, że również gdyby przyjąć, że w omawianym przypadku nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiłoby to przeszkody w odmowie zwrotu nieruchomości gdyż znajdujący się tam teren zielony przewidziany przez zmieniony plan realizacyjny w miejsce poprzednio planowanych obiektów, które realizowano w innym miejscu (garaże) od lat służy jako element zagospodarowania osiedla jego mieszkańcom. Uchylając decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku i wydając decyzję odmowną organ wskazał, że w oparciu o art. 153 ppsa jest związany wyrokiem NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. zapadłym w sprawie I OSK 3237/14 a zatem nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań w nim wyrażonych. Przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. dalej jako ugn). Wyjaśnił, że wg ww regulacji jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przywołał przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11 i przyjął, że nie podlegają zwrotowi, na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców, te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały, przed [...] września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Dla nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] uregulowanej w KW nr [...] decydujące znaczenie wobec tego ma, wg organu, stan nieruchomości na dzień [...] września 2004 roku. W oparciu o plan realizacyjny ogólnego zagospodarowania terenu inwestycyjnego osiedla mieszkaniowego [...], zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 roku organ przyjął, że na gruncie objętym wnioskiem o zwrot planowana była budowa parkingów oraz infrastruktury osiedla; jednak w 1982r. dokonano zmiany ww planu i teren objęty wnioskiem został przeznaczony pod zieleń, i takie też było zagospodarowanie nieruchomości przed [...] września 2004 roku, i w dacie wystąpienia z wnioskiem o jej zwrot. Gdy chodzi o treść decyzji lokalizacyjnej nr [...] tj. budowy osiedla mieszkaniowego, organ przyjął, że przeznaczenie przedmiotowej działki ujęte w planie realizacyjnym z 1977 roku, zmienionym decyzją nr [...] z [...] września 1982r. na realizację zieleni osiedlowej, pozostające w ścisłym powiązaniu z inwestycją główną tj. budową osiedla mieszkaniowego [...], i w konsekwencji nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania zwrotu tej części osiedla. Przywołał w tym zakresie wyrok NSA sygn. akt I OSK 1186/15 z 20 stycznia 2016 roku, gdzie stwierdzono, że dokonując oceny stanów faktycznych z przeszłości należy na nie spojrzeć nie tylko z punktu widzenia ówczesnych rozwiązań dotyczących instytucji wywłaszczenia, ale również z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad dotyczących realizacji określonych inwestycji, w tym planowanej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Warunkiem umożliwiającym rozpoczęcie procesu inwestycyjnego było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, natomiast już późniejsze rozwiązania szczegółowe dotyczące poszczególnych etapów inwestycji w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego były określane w planach realizacyjnych. W ww wyroku NSA wskazano przy tym, że w przypadku planowania tak dużej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego nie można było ograniczać się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale że inwestycja obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, a możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13, wyrok NSA z 18 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1417/13). Organ wskazał też, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod zieleń nie pozostało w oderwaniu od pierwotnego i głównego celu wywłaszczenia, który był ukierunkowany na budowę osiedla mieszkaniowego [...], gdyż cel wywłaszczenia był konsekwentnie realizowany, a teren przeznaczony ostatecznie pod zieleń stanowił i nadal stanowi część tego osiedla. Przywołał orzecznictwo NSA zawarte w wyrokach z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 1186/15 i z 27 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 850/13, gdzie odnosząc się do realizacji poszczególnych obiektów w ramach innej dużej powierzchniowo i zawartościowo inwestycji głównej Sąd ten stwierdził, iż skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany (choćby pod zieleń osiedlową). Dodatkowo organ podkreślił, że teren położony w rejonie ulic [...],[...] [...] i [...] stanowiący m.in. działkę ewidencyjną nr [...] objęty został decyzją Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] września 1979 roku o ustanowieniu na rzecz SBM "[...] " użytkowania wieczystego. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1983 roku. Ponadto władanie spółdzielni na przedmiotowym gruncie wynika z ww. decyzji wydanej na poprzednika prawnego SM "[...] " w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego, a ponadto z uchwały nr [...] Zebrania Przedstawicieli SBM "[...] " z dnia [...] grudnia 1990 roku w sprawie podziału SBM "[...] ". W aktach znajduje się porozumienie zawarte w dniu [...] czerwca 1992 r. w [...] pomiędzy Zarządem Gminy [...] a SM "[...] " w sprawie zasad użytkowania, dysponowania oraz regulacji prawnej terenów [...]. W treści powyższego porozumienia wskazano, iż SM "[...] " użytkuje m.in. teren objęty decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. Powyższe porozumienie było podstawą wpisania Spółdzielni jako władającego działką nr [...] z obrębu [...], której część jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto w aktach sprawy znajduje się Mapa sytuacyjna z dnia [...] kwietnia 2018 roku przedstawiająca przebieg granic terenu objętego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1983 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę Pana S. K. (uprawnienia zawodowe Nr [...]), gdzie wskazano, ze działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się całkowicie na terenie objętym ww. decyzją. W skardze na decyzję W. J. (dalej jako skarżący) zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a więc przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości spełniała wskazane w przepisie art. 137 ugn warunki i powinna być zwrócona spadkobiercom byłego właściciela.; 2. art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 3237/14 z dnia 20 stycznia 2016 r. bez dokładnego ponownego zbadania stanu faktycznego niniejszej sprawy i ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o niezmieniony stan prawny, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; 3. art. 153 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3237/14 ogranicza postępowanie organu II instancji do powielenia oceny prawnej i faktycznej dokonanej przez Sąd, a tym samym zwalnia tenże organ z ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ten dotyczy sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i ma na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych; 4. art. 28 kpa poprzez przyznanie Spółdzielni "[...]" statusu strony w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji gdy, zachodzi brak związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną Spółdzielni, polegającą na tym, że akt stosowania analizowanej normy może mieć wpływ na sytuację Spółdzielni na gruncie administracyjnoprawnym; 5. art. 40 kpa i art. 110 kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doręczenie pisma stronie, a nie wyznaczonemu pełnomocnikowi powoduje skutek doręczenia; 6. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i tym samym niewykazanie w przekonywujący sposób, iż cel na który została wywłaszczona część przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany; w szczególności poprzez: a) nieuwzględnienie protokołów z wizji przedmiotowej części nieruchomości wywłaszczonej znajdujących się w aktach sprawy (w szczególności z dnia [...] października 2010 r.) z których wynika, iż grunt, którego dotyczy postępowanie nie stanowi urządzonego terenu zieleni, a porośnięty jest trawą, drzewami i znajduje się na nim mała skarpa oraz nad gruntem przebiega linia wysokiego napięcia oraz znajdują się słupy elektryczne; teren działki jest nierówny, znajdują się na niej zagłębienia i nasypy porośnięte trawą widoczne są fragmenty betonowych płyt i odpadów oraz porozrzucane śmieci. b) nieuwzględnienie zdjęć lotniczych z których wynika, że sporna część działki ewidencyjnej nr [...] jest zagospodarowana w stopniu niezmienionym w stosunku do sposobu zagospodarowania nieruchomości przed wywłaszczeniem; teren ten głównie porośnięty jest trawą, na gruncie nie wykonano żadnych elementów właściwych dla "małej architektury", ani nasadzeń, które można by było potraktować jako urządzenie zieleni na terenie osiedla; c) błędną ocenę dowodu - porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 1992 r. w W. pomiędzy Zarządem Gminy [...] a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w sprawie zasad użytkowania, dysponowania oraz regulacji prawnej terenów [...] poprzez uznanie, iż dokument ten stanowi tytuł prawny Spółdzielni do przedmiotowego terenu w sytuacji gdy porozumienie to administracyjnoprawna forma działania, która służy wspólnej realizacji określonego zadania, w tym przypadku właściwego gospodarowania nieruchomością; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w znacznie szerszym zakresie (gdy chodzi o powierzchnię) została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Osiedle to zostało wybudowane i przylega bezpośrednio do ul. [...] i [...] oddzielając pasem zieleni ww osiedle od dwupasmowej drogi publicznej. Rację ma organ gdy twierdzi, że skoro celem wywłaszczenia była ogólnie określona budowa osiedla mieszkaniowego [...], to zmiana w 1982 r. przeznaczenia spornego terenu w trakcie realizacji tej części osiedla w stosunku do przewidzianej w planie realizacyjnym w 1977 r. uznana być powinna co najwyżej za modyfikację sposobu zagospodarowania terenu, a nie modyfikację celu wywłaszczenia, ten bowiem nadal pozostał ten sam. Teren zielony przewidziany przez zmieniony plan realizacyjny w miejsce poprzednio planowanych obiektów, które realizowano w innym miejscu (garaże) również służy jako element zagospodarowania osiedla jego mieszkańcom i stanowi element zorganizowanej całości. Racje ma także organ przyjmując, iż zmiana planowanego zagospodarowania działki nie ma być traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia, którym w tym wypadku była budowa osiedla mieszkaniowego. Okoliczność, że plan realizacyjny z 1982 roku zakładał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości po zieleń osiedlową nie zmienia ustalenia, iż owa zieleń "osiedlowa" jest częścią tego pierwotnie planowanego osiedla. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, jak wywodzi autor skargi, iż owa zieleń to jedynie trawa i drzewa. Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy jest niezrozumiały, w szczególności, że skarżący nie przywołuje regulacji, które mogłyby przekonać Sąd, iż położony wzdłuż dwupasmowej drogi i chodnika pas zieleni porośniętej trawą i drzewami nie stanowi terenu zieleni osiedlowej. Poziom abstrakcji zarzutów skargi w tym zakresie uniemożliwia rzeczowe ustosunkowanie się do nich, zwłaszcza że skarżący nie przywołał regulacji, które w stanie faktycznym sprawy mogłyby zanegować stanowisko organu. Odnosząc się do procesowych zarzutów skargi należy wskazać, że organ nie naruszył prawa. Zaskarżona decyzja została punkt po punkcie szeroko i rzeczowo uzasadniona – z odniesieniem się do poszczególnych aspektów sprawy, jej stanu faktycznego a także z szerokim odwołaniem się do ugruntowanego orzecznictwa. W ocenie Sądu stan faktyczny nie budzi wątpliwości, niezasadne są zatem zarzuty skargi wskazujące na niewyjaśnienie istoty sprawy czy na niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. Skarżący zarzuca w szczególności, że organ nie uwzględnił dowodów w postaci zdjęć lotniczych czy protokołu z wizji lokalnej, które przedstawiały ww teren jako niezagospodarowany teren porośnięty trawą. W realiach niniejszej sprawy – zarzuty te – w kontekście ustalenia iż stanowi on teren zielony – pozbawione są racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu również stan prawny nie wzbudza w tej sprawie jakichkolwiek zastrzeżeń. Zaskarżona decyzja modelowo przedstawia sporne zagadnienie, powołuje wiążące regulacje i przywołuje bardzo szczegółowo szereg orzeczeń dotyczących oceny ram realizacji tego rodzaju dużych założeń inwestycyjnych, także tych wieloletnich i wieloetapowych. Wbrew twierdzeniom skargi nie można przyjąć, iż niezabudowana część dużego zorganizowanego osiedla stanowiąca teren zieleni osiedlowej nie odpowiada celowi wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Zresztą, jak zasadnie zwrócił uwagę organ, stanowisko to pozostaje zbieżne ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 roku (sygn. akt I OSK 3237/14). W tym kontekście niezasadne są zarzuty skargi wywodzące, iż opierając się na ww stanowisku organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego – w sytuacji gdy skarżący nie podaje w jakim kierunku owo postępowanie winno zmierzać bądź też jakich konkretnie dowodów istotnych dla wyniku sprawy organ nie przeprowadził. W sprawie nie można też pominąć, iż niniejsze postępowanie zwrotowe toczy się od wielu lat i decyzje wydawane w tej sprawie były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrok NSA zapadły w sprawie I OSK 3237/14 nie zarzuca organowi, iż postępowanie obarczone jest licznymi czy też nawet nielicznymi uchybieniami proceduralnymi. Przeciwnie, ww wyrok NSA przedstawia jednoznaczne i wiążące organ, jak i tut. Sąd, stanowisko merytoryczne i zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego a nie przepisów prawa procesowego. Wyrokiem tym wszystkie organy są związane w ramach art. 153 ppsa, zatem zarzut skargi co do naruszenia tego przepisu przez organ nie mógł być uwzględniony. Niezrozumiały w realiach tej konkretnie sprawy pozostaje zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania – zatem trudno się nawet do niego odnieść. Wreszcie, autor skargi nie wyjaśnił, jaki ewentualnie wpływ na wynik sprawy miałoby mieć uchybienie procesowe wyartykułowane w pkt. 5 i 6 skargi. Z tych samych względów nie można było uznać za zasadne zarzutów co do naruszenia art. 28 kpa i uznania za stronę Spółdzielni Mieszkaniowej – w sytuacji gdy kwestia ta została w tej sprawie już kilkakrotnie przesądzona. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.