I SA/Wa 908/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Marek Maliński (spr.), Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. L., B. K., L. W., E. G., M. W., P. K., M. K., A. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 15 lutego 2023 r. nr KR II R 17/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (nr KR II R 17/18) 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. L., B. K., L. W., E. G., M. W., P. K., M. K., A. S. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej również: "Komisja" lub "Organ"), decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. nr KR II R 17/18, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795 ze zm; dalej zwaną: "ustawą z dnia 9 marca 2017 r." lub "Ustawą") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a."), stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w całości. Organ wskazał, że działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie rozpoznawcze w przedmiocie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...]. Postanowieniem Komisji z dnia 7 maja 2018 r. - działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. - zawiadomiono właściwe organy administracji oraz sądy o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r. Organ zwrócił się do Społecznej Rady o wydanie opinii w przedmiocie powołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Społeczna Rada złożyła opinię, w której wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. W ocenie Społecznej Rady – wyrażonym w opinii z dnia 2 sierpnia 2019 r. - wniosek dekretowy nie wpłynął w obowiązującym terminie oraz brak jest potwierdzenia opłaty od wniosku. Społeczna Rada zwróciła również uwagę, że z akt sprawy wynika, że istnieją dwa dokumenty dotyczące dziedziczenia po jednej z właścicielek, K. Z. z domu N.. Dodatkowo w opinii z dnia 3 lutego 2023 r. Społeczna Rada podtrzymała stanowisko przedstawione w opinii z dnia 2 sierpnia 2019 r. oraz wniosła o uwzględnienie w przedmiotowej sprawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt [...] . Wskazała, że organ nieprawidłowo ustalił strony postępowania reprywatyzacyjnego, zaś w obrocie prawnym pozostało postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 3 lutego 1948 r. sygn. akt [...] , które stwierdza, że spadek K. Z. nabyli siostra J. K. z N. i bratanek S. N.. Społeczna Rada podkreśliła również, że przedmiotową decyzją Prezydent m. st. Warszawy dokonał nieuprawnionej reprywatyzacji gruntu pełniącego funkcje publiczne, w konsekwencji czego zaistniała w tej sprawie nieusuwalna kolizja prywatnych interesów beneficjentów decyzji z interesem publicznym, który był i jest realizowany na gruntach wchodzących w skład Placu [...]. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Komisja ustaliła, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] hip. nr [...] (obecnie Plac [...]) obejmuje aktualnie niezabudowaną działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. 787 m2, dla której założona jest księga wieczysta nr [...]. Jak wskazała Komisja przedmiotowa nieruchomość była przed wojną zabudowana, jednakże w wyniku działań wojennych znajdujące się na niej 3 budynki (front 1 o pow. 345 m2, oficyna lewa o pow. 76 m2 i front 2 o pow. 176 m2) zostały spalone i nie nadawały się do odbudowy. Ze sporządzonej dnia 24 września 1948 r. rejestracji nieruchomości i opisu budynków wynika, że zostały one zaszeregowane do VII kategorii zniszczeń, a oceniając stan techniczny budynków wskazano: "sterczące ruiny i gruz". W roku 1953 dokonano rozbiórki pozostałych ruin dla celów otoczenia Pałacu [...]. Obecnie znajduje się tam płyta Placu [...]. Następnie Komisja wskazała, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 2 grudnia 1948 r. nr [...] wynika, że tytuł własności nieruchomości warszawskiej nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej przy ul. [...] stanowiącej parcelę zabudowaną, uregulowany był na imię: I. K. co do 1/12 części, J. K. co do 1/12 części, B. K. co do 1/12 części, M. Z. co do 1/12 części, J. Z. co do 1/12 części, J. Z.(1) co do 1/12 części, L. Z. co do 1/4 części, K. Z. co do 1/4 części. Po przedstawieniu przez Komisję kwestii następstwa prawnego po dawnych właścicielach spornej nieruchomości opisano w zaskarżonej decyzji przebieg postępowań spadkowych po zmarłej K. Z. – współwłaścicielce spornej nieruchomości. Jak ustaliła Komisja postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 3 lutego 1948 r. sygn. akt [...] stwierdzono prawa do spadku po K. z N. Z., córce J. i N. oraz S. N., syna H. i S.- w częściach między nimi równych. Następnie – jak wskazał organ - postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt [...] w sprawie z wniosku B. K. o stwierdzenie zgonu K. Z., stwierdzono zgon K. Z., z domu N., córki J. i N., urodzonej w 1878 r. w [...], ostatnio zamieszkałej w [...] - w dniu [...] grudnia 1946 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...] w sprawie z wniosku B. K. z udziałem Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy orzeczono, że spadek po K. Z. zd. N., zmarłej w dniu [...] grudnia 1946 r. w [...], ostatnio zamieszkałej w Warszawie, na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa. W skardze z dnia 28 stycznia 2019 r. Prokurator Regionalny w [...] zaskarżył postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...] wobec wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tego samego stosunku prawnego - postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 3 lutego 1948 r. sygn. akt [...] - i na tej podstawie Prokurator wniósł o wznowienie postępowania Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny o sygnaturze [...] oraz o uchylenie ww. postanowienia z dnia 29 marca 2012 r., jak też o odrzucenie wniosku B. K. o stwierdzenie nabycia spadku po K. Z.. Natomiast - skargą z dnia 29 stycznia 2019 r. - Prokurator Regionalny w [...] zaskarżył postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny z dnia 22 lipca 2010 r. w sprawie [...] wobec wykrycia okoliczności faktycznej, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy w postaci śmierci K. Z. w dniu [...] października 1944 r. w [...], co zostało potwierdzone wyciągiem z księgi zmarłych Urzędu Parafialnego w [...] z t. V, str. 191, n. 13 z dnia 27 października 1944 r. - i na tej podstawie Prokurator wniósł o wznowienie postępowania Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny o sygnaturze [...] oraz o uchylenie ww. postanowienia z dnia 22 lipca 2010 r., jak też o oddalenie wniosku B. K. o uznanie za zmarłą K. Z.. Postanowieniem z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że oddalił wniosek B. K. o uznanie za zmarłą K. Z.. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...] w sprawie z wniosku Prokuratora Regionalnego w [...] z udziałem Skarbu Państwa-Prezydenta m.st. Warszawy oraz B. K., na skutek wznowienia postępowania uchylono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po K. Z. z domu N. oraz odrzucono wniosek B. K. o stwierdzenie nabycia spadku. Jak ustaliła Komisja postanowienie to uprawomocniło się dnia 11 czerwca 2022 r. Odnosząc się do kwestii postępowania dekretowego Komisja wskazała, że w aktach własnościowych nieruchomości zatytułowanych jako "[...]" znajduje się dokument stanowiący wniosek J. K., I. K., małoletniej B. K. działającej przez swojego ojca R. K., H. Z., J. K., J. Z. i M. Z. o "zawarcie z nimi kontraktu dzierżawy wieczystej na posesję położoną w [...] przy ul. [...] Kw nr [...] dawny nr hip. [...]", na którym brak daty. We wniosku tym ww. wnieśli o przedłużenie terminu do złożenia wniosku "ze względu na to, że termin upłynął 4.V.48". Następnie – w piśmie z dnia 20 grudnia 1948 r. - J. K., I. K., małoletnia B. K. działająca przez swojego ojca R. K., H. Z., J. K., J. Z. i M. Z. złożyli do Zarządu Miejskiego [...] wniosek o przywrócenie terminu złożenia wniosku o zawarcie umowy dzierżawy placu nieruchomości poł. przy ul. [...] hip. [...]. Wymieniony dokument – jak ustalił organ - wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] dnia 27 grudnia 1948 r. Przewodniczący Rady Narodowej w orzeczeniu z grudnia 1951 r. (brak daty dziennej) nr [...] załatwił odmownie podanie współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], KW [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że ww. nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy dnia 4 listopada 1947 r., termin do złożenia wniosku upłynął 4 maja 1948 r., natomiast podanie nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawców, z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Nadmieniono ponadto, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, teren nieruchomości przy ul. [...] został przeznaczony pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Następnie, w piśmie z dnia 26 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta m.st. Warszawy następcy prawni przedwojennych właścicieli reprezentowani przez adw. J. S. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 października 2006 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] do czasu dostarczenia do akt postępowania prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po zmarłej K. Z.. W piśmie z dnia 30 maja 2012 r. skierowanym do Urzędu Miasta [...] pełnomocnik wnioskodawców wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, przekazując odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po K. Z.. Decyzja z dnia 20 listopada 2012 r. nr KOC/6405/Go/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 28 grudnia 1951 r. [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego w sprawie nieruchomości warszawskiej położonej przy uL [...] ozn. hip. Nr [...]. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. Następnie Komisja przedstawiła ustalenia w zakresie decyzji reprywatyzacyjnej. Jak wskazał organ Prezydent m. st. Warszawy - po rozpoznaniu wniosku z dnia 20 grudnia 1948 r. (data wpływu 27 grudnia 1948 r.) o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawarcie umowy dzierżawy placu nieruchomości poł. przy ul. [...] hip. [...] – decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. 787 m2 poł. w [...] przy Placu [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] na rzecz: H. Z. w udziale wynoszącym [...] części, E. S. w udziale wynoszącym [...] części, B. K. w udziale wynoszącym 6/72 części, E. G. w udziale wynoszącym 3/72 części, M. W. w udziale wynoszącym 3/72 części, P. K. w udziale wynoszącym 2/72 części, M. K. w udziale wynoszącym 2/72 części, M.. K. w udziale wynoszącym 2/72 części, Skarbu Państwa w udziale wynoszącym [...] części. W uzasadnieniu powołanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wskazano m.in., że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o zawiadomieniu właściciela gruntu lub osób reprezentujących jego prawa o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, a Zarząd Miejski powinien skorzystać z prowadzonych od dnia 1 stycznia 1947 r. ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, w których można było znaleźć adres właściciela nieruchomości, w związku z czym nie można uznać, że ogłoszenie o objęciu gruntu nieruchomości nr hip. [...] w posiadanie przez Gminę na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. było skuteczne i przyjęto, że gmina m.st. Warszawy objęła przedmiotową nieruchomość w posiadanie w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., w dniu 16 sierpnia 1948 r. (ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]). Prezydent m.st. Warszawy przyjął, że wniosek dekretowy został złożony dnia 27 grudnia 1948 r. W wykonaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. aktem notarialnym z dnia 16 czerwca 2016 r. rep. A nr [...] przedstawiciele m.st. Warszawy zawarli z przedstawicielami Skarbu Państwa (J. M. i W. P.), E. S., B. K., L. W., E. G., M. W., P. K., M. K. i M. L. umowę o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. W tym samym akcie notarialnym nabywcy ustanowili na całych swoich udziałach w przedmiotowej nieruchomości, pod warunkiem nabycia udziałów we własności nieruchomości, nieodpłatnie i na czas nieokreślony prawo użytkowania na rzecz Miasta [...] w związku z budową i istnieniem tunelu metra. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komisja ustaliła, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja reprywatyzacyjna została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. Skarbu Państwa. Jak wskazała Komisja z uzasadnienia weryfikowanej decyzji wynika, że Prezydent m.st. Warszawy ustalił, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt [...], że spadek po K. Z. z domu N., zmarłej w dniu [...] grudnia 1946 r. w [...], ostatnio zamieszkałej w [...], na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa. Zdaniem Komisji nie budzi wątpliwości, że postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 3 lutego 1948 r. oraz Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. dotyczyły tej samej osoby- K. Z. z domu N.. Postanowienie z dnia 29 marca 2012 r. zostało wydane w warunkach, w których istniało już prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po K. Z.. Postanowienie z dnia 3 lutego 1948 r. było prawomocnym orzeczeniem Sądu i nie było wątpliwości, że pozostaje ono w obrocie prawnym. Z tego względu, za strony postępowania prowadzonego przed Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wniosku dekretowego z dnia 27 grudnia 1948 r. winni być uznani następcy prawni zmarłych J. z N. K., córki J. i N. oraz S. N., syna H. i S.. Biorąc powyższe pod uwagę Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy niesłusznie uznał Skarb Państwa za następcę prawnego K. Z.- jednej z właścicieli hipotecznych, a więc za stronę postępowania dekretowego, pomimo że nie posiadał on w tym zakresie interesu prawnego. Tym samym, Prezydent m.st. Warszawy, wydając weryfikowaną decyzję reprywatyzacyjną, zmierzał do ukształtowania praw Skarbu Państwa w sytuacji, gdy prawa te wskazanemu podmiotowi nie przysługiwały, oraz do ukształtowania obowiązków, które na nim nie spoczywały. Nadto – w ocenie organu - skierował decyzję do podmiotu, który nie był stroną postępowania w sprawie, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. Dodatkowo Komisja w zaskarżonej decyzji przedstawiła dodatkowe ustalenia w kwestii innych naruszeń stwierdzonych w weryfikowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Zdaniem Komisji Prezydent m.st. Warszawy ustanawiając w decyzji z dnia 28 sierpnia 2014 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz beneficjentów, nie zbadał przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustalonych w przedmiotowej sprawie okoliczności faktycznych – zdaniem organu - wynika, że działka, której dotyczy weryfikowana decyzja, położona jest w rejonie Pałacu [...] w [...]. Nieruchomość ta znajduje się na obszarze, dla którego zarówno w dacie wydania weryfikowanej decyzji, jak i aktualnie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] - uchwała nr [...] z dnia 9 listopada 2010 r. (zwany dalej: "Planem z dnia 9 listopada 2010 r."). Jak ustaliła Komisja z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do Planu z dnia 9 listopada 2010 r. (zwany dalej: "Załącznikiem nr 1") wynika, że działka ew. nr [...] położona jest na terenie usług, oznaczonym symbolem [...]. Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu wskazano usługi z zakresu handlu, administracji i biur, gastronomii, finansów i bankowości, wystawiennictwa i kultury. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano parking podziemny (§ 25 ust. 1 pkt 1 i 2 Planu z dnia 9 listopada 2010 r.). Odnośnie przeznaczenia spornego terenu pod zabudowę, Komisja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwróciła uwagę na fakt, że w przepisach ogólnych Planu z dnia 9 listopada 2010 r. przewidziano: 1) realizację zabudowy wokół budynku [...] od strony ul. [...], Al. [...] i ul. E. [...], zgodnie z przepisami szczegółowymi m.in. dla terenu [...] (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Planu z dnia 9 listopada 2010 r.); 2) ukształtowanie zabudowy wzdłuż Aleji [...] 2.KE)-Z i ul. [...] LKD-Z w formie pierzei ulicznych, zgodnie z rysunkiem planu i przepisami szczegółowymi m.in. dla terenu [...] (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. c Planu z dnia 9 listopada 2010 r.). Nadto w części szczegółowej w zakresie dotyczącym całej strefy [...] zamieszczono przepisy regulujące ogólne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 25 ust. 2 pkt 1 i 2 Planu z dnia 9 listopada 2010 r.), wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 25 ust. 2 pkt 5 Planu z dnia 9 listopada 2010 r.) oraz przebiegi linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (§ 25 ust. 2 pkt 6 Planu z dnia 9 listopada 2010 r.). W związku z powyższym Komisja uznała, że cały teren [...], a więc również dz. ew. nr [...], jest terenem przeznaczonym pod zabudowę. To zaś prowadzi do wniosku, że również przedmiotowa działka jest przestrzenią publiczną w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 7 Planu z dnia 9 listopada 2010 r. Zdaniem Komisji beneficjenci weryfikowanej decyzji nie mogą realizować przysługującego im formalnie prawa użytkowania wieczystego. Nie mogą bowiem korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, ponieważ był i jest to teren powszechnie dostępny, służący zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej, udostępniany nieodpłatnie i przeznaczany na potrzeby organizacji imprez masowych (takich jak np. finał Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy od wielu lat tam organizowany), wystaw i targów. Nie przysługiwało i nie przysługuje im prawo ogrodzenia przedmiotowej działki, nie mogą też pobierać czynszu lub opłat za sam wstęp na tę działkę. Załącznik nr 1 do planu z dnia 9 listopada 2010 r. wskazuje wprost, że przedmiotowa działka stanowi obszar dostępny dla każdego. Beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie mogą zatem – w ocenie Komisji - wybudować na niej żadnego budynku. Dodatkowo Komisja zaznaczyła, że wobec tego, w dacie orzekania Prezydent m. st. Warszawy wiedział, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na zlokalizowany na gruncie tunel metra, bo zobowiązał beneficjentów decyzji z 2014 r. do złożenia oświadczenia woli w przyszłości (również w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania we własność pkt 8 decyzji z 2014 r.), o ustanowieniu nieodpłatnie prawa użytkowania na rzecz m.st. Warszawy, w celu faktycznego gospodarowania oraz użytkowania przedmiotowego gruntu. Takie ukształtowanie prawa użytkowania wieczystego zaprzecza – w ocenie Komisji - samej istocie tej instytucji, w której właściciel wyzbywa się w tym zakresie swoich uprawnień przysługujących mu w odniesieniu do nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Konkludując dotychczasowe rozważania Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając weryfikowaną decyzję reprywatyzacyjną, niesłusznie uznał Skarb Państwa za następcę prawnego jednej z właścicielek hipotecznych, a więc za stronę postępowania dekretowego, pomimo że nie posiadał on w tym zakresie interesu prawnego, a w konsekwencji skierował decyzję do podmiotu, który nie był stroną postępowania sprawie, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie Komisja przyjęła, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. w całości. Skarga na decyzję Komisji z dnia 15 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona przez M. L., B. K., L. W., E. G., M. W., P. K., M. K., A. S. (dalej łącznie: "Skarżący"). W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] wskutek błędnego uznania, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w sytuacji gdy nie zostało ustalone przez Komisję kto w dacie wydania decyzji przez Prezydenta m. st. Warszawy był następcą prawnym K. Z.; 2) art. 61 k.p.a. w zw. z art. 28 kpa i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U 1945 nr 50, poz. 279 ze zm; zwany dalej: "dekretem") poprzez brak ustalenia wszystkich stron postępowania rozpoznawczego toczącego się przed Komisją, a mianowicie poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do następców prawnych zmarłej J. K. i zmarłego S. N. bez ustalenia kto jest następcą prawnym ww. osób, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez: - błędne ustalenie, że teren działki [...] w Planie z dnia 9 listopada 2010 r. jest obszarem powszechnie dostępnym tj. dostępnym dla każdego, służącym zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej oraz udostępnianym nieodpłatnie, a konsekwencji nienadającym się do zabudowy; - błędne ustalenie, że na terenie działki [...] beneficjenci decyzji administracyjnej nie mogą wybudować żadnego budynku ani realizować parkingu podziemnego, co jest wprost sprzeczne z zapisami Planu z dnia 9 listopada 2010 r.; - ustalenie, że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie mają zdolności administracyjnych i nie dysponują odpowiednimi zasobami, aby zrealizować jakąkolwiek zabudowę na przedmiotowej działce bez przeprowadzanie żadnego postępowania w tym zakresie; - błędne ustalenie, że Prezydent m. st. Warszawy nie zbadał przesłanki możliwości korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem; 4) naruszenie art, 2, 7 i 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tych regulacji oraz usunięcie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m. st. Warszawy 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta potwierdza nabycie przez jej beneficjentów praw do przedmiotowej nieruchomości, jak również została wydana z uwzględnieniem zasad obowiązujących w europejskim państwie prawa oraz porządku prawnego wynikającego z Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 908/23 dopuścił [...] – Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. – dalej też jako: "p.p.s.a".), sądowa kontrola administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli prowadzonej przez tut. Sąd według powyższych kryteriów była decyzja Komisji z dnia 15 lutego 2023 r., którą stwierdzono nieważność Prezydenta z dnia 28 sierpnia 2014 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Komisji Prezydent m.st. Warszawy, wydając powołaną decyzję niesłusznie uznał Skarb Państwa za następcę prawnego jednej z właścicielek hipotecznych, a więc za stronę postępowania dekretowego, pomimo że nie posiadał on w tym zakresie interesu prawnego, a w konsekwencji skierował decyzję do podmiotu, który nie był stroną postępowania sprawie, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo – zdaniem Komisji - Prezydent m.st. Warszawy ustanawiając w decyzji z dnia 28 sierpnia 2014 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz beneficjentów, nie zbadał przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając zarzuty podniesione w skardze, spór w niniejszej sprawie można sprowadzić do pytania, czy Komisja prawidłowo uznała, że wykazane wyżej okoliczności w zaskarżonej decyzji, tj. skierowanie błędnie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy do Skarbu Państwa oraz brak weryfikacji przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Rozstrzygając ten spór wypada zauważyć, że postępowanie przed Komisją jest – w ocenie Sądu – przykładem nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej, a przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny, powołany do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu. W przepisie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w formie zamkniętego katalogu wymienione zostały wady decyzji dekretowych, stanowiące jednocześnie przesłanki wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego przez Komisję. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 603/23). Nie ulega wątpliwości, że kompetencje Komisji obejmują możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). Przechodząc do istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnienia skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskazać należy, że z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania lub – inaczej mówiąc – w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony bądź też doręczenie decyzji uczestnikom postępowania administracyjnego. Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2105/22). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. określiła prawa Skarbu Państwa, tj. na jej mocy Prezydent m. st. Warszawy ustanowił prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. 787 m2 poł. w [...] przy Placu [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] na rzecz Skarbu Państwa w udziale wynoszącym [...] części. Analiza decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. (str. 9 powołanej decyzji) wskazuje, że Skarb Państwa został uznany za stronę postępowania w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...] na mocy którego orzeczono, że spadek po K. Z. zd. N., zmarłej w dniu [...] grudnia 1946 r. w Warszawie, ostatnio zamieszkałej w [...], na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa. Wskazanie postanowienie z 2012 r. zostało wydane pomimo, że jak prawidłowo ustaliła Komisja, istniało w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie dotyczące tego samego stosunku prawnego - postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 3 lutego 1948 r. sygn. akt [...] . Co istotne, postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt [...] w sprawie z wniosku Prokuratora Regionalnego w [...] z udziałem Skarbu Państwa-Prezydenta m.st. Warszawy oraz B. K., na skutek wznowienia postępowania uchylono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po K. Z. z domu N. oraz odrzucono wniosek B. K. o stwierdzenie nabycia spadku. Oceniając znaczenie uchylenia postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...] dla weryfikacji prawidłowości stanowiska Komisji w zakresie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnieść się należy do kwestii momentu na który powinny być oceniane przesłanki stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w przypadku trybu stwierdzenia nieważności decyzji istotne znaczenie ma stan prawny i faktyczny danej sprawy istniejący na dzień wydania badanej decyzji. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2860/18). Zdaniem Sądu Komisja błędnie uznała, że istotne znaczenie dla zastosowania przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt [...], gdyż zostało ono wydane blisko osiem lat po wydaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. W dacie wydania wskazanej decyzji Prezydent m. st. Warszawy był związany natomiast prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...]. Zdaniem Sądu istnienie w obrocie innego orzeczenia rozstrzygającego tą samą kwestię prawną nie pozbawiało prawomocnego charakteru postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...]. Oba te postanowienia (z 1948 r. oraz 2012 r.), stosownie do przepisu art. 365 § 1 k.p.c., do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, jako orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (w tym Prezydenta m.st. Warszawy). W konsekwencji nie sposób jest twierdzić, że decyzja reprywatyzacyjna, w dacie jej wydania była skierowane do osoby niebędącej stroną, a więc w warunkach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie wskazać należy, że uchylenie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...] mogłoby ewentualnie stanowić podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W przedmiotowej sprawie bowiem decyzja reprywatyzacyjna została wydana na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt [...], które zostało uchylone na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt [...]. W następnej kolejności odnieść się należy do kwestii czy brak weryfikacji przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Również w tym wypadku stanowisko Sądu musi być negatywne, a w zaskarżonej decyzji powyższe błędy w decyzji reprywatyzacyjnej nie zostały wprost uznane za spełniające przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu wskazana w zaskarżonej decyzji wada nie mogła samodzielnie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż może co najwyżej być kwalifikowane jako naruszenie prawa procesowego skutkujące błędnym zastosowania prawa materialnego (art. 7 ust. 2 dekretu). Wskazane błędy w decyzji reprywatyzacyjnej nie mogły skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że prawidłowa analiza planu zagospodarowania przestrzennego powinna prowadzić Prezydenta m. st. Warszawy do wniosku, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na zlokalizowany na gruncie tunel metra. Komisja prawidłowo wskazała na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2153/22 wydanego w sprawie dotyczącej działki położonej na terenie Placu [...]. Podkreślić jednak należy, że powołane orzeczenie wydane zostało w sprawie w której Komisja uchyliła decyzję reprywatyzacyjną, a nie stwierdziła jej nieważność. Przyjmując taki punkt widzenia Sąd stanął na stanowisku, że Komisja błędnie uznała, iż decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy obarczona jest wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wskazane przez Komisję wady decyzji reprywatyzacyjnej nie wypełnia omówionych wyżej desygnatów pojęcia skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w stanie faktycznym i prawnym na dzień wydania badanej decyzji reprywatyzacyjnej. Również wskazane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości w kwestii weryfikacji przez Prezydenta m. st. Warszawy przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. W konsekwencji Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skarg w tym zakresie za uzasadnione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja będzie zobligowana zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Komisje okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. sposób. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarżących kosztów postępowania w wysokości 697 zł.